KOMMENTAR

No brakar det laus for norsk utanrikspolitikk. For fyrste gong på to tiår skal vi vere med i klubben av mektige i Tryggingsrådet i FN. Der rår dei over krig, fred og tryggleik i verda.

Sist gong vi sat i Tryggingsrådet, i 2001–2002, var makta til USA på sitt høgaste. Det gav Noreg stor innverknad med lite risiko. No er verda i krappare sjø. Innverknaden Noreg har, er svakare, handlingsrommet mindre og risikoen markant større. Snarare enn å sitje ved bordet, trur eg Noreg vil verte kasteball i krysspresset til globale stormakter i Tryggingsrådet. Noreg vil stå på menyen til stormaktene. Å velje kven som skal få oss, det vert inga enkel oppgåve. For Noreg står i ein stadig meir krevjande spagat.

Oppgåva til Tryggingsrådet er å sørgje for fred i verda, eller for å vere heilt presis, fred mellom nasjonane, altså internasjonal fred og tryggleik. Då den kalde krigen var over, i 1991, utvida Tryggingsrådet oppgåva si til enkelte borgarkrigar òg. Dei siste tre tiåra er det desse sakene som har dominert Tryggingsrådet. Meir enn ni av ti av dei væpna konfliktane i verda i denne perioden har vore andre typar konfliktar enn mellom nasjonar.

Tryggingsrådet rår over kanonane. For å presse krava sine igjennom kan rådet nytte økonomiske sanksjonar eller militær makt. Av dei 96 militære operasjonane som norske soldatar har delteke i i utlandet sidan 1945, til dømes operasjonar i Libanon, på Balkan, i Afghanistan, Irak eller Mali, har 64 vore med mandat frå Tryggingsrådet. 42 har hatt kapittel-VII-mandat, altså rett til å bruke militær makt mot andre lands styresmakter om naudsynt. Rådet kan i praksis avgjerde lagnaden til regime i konfliktutsette land. Tryggingsrådet er langt ifrå nokon prateklubb.

Medan pax americana rådde på 1990-talet og tidleg på 2000-talet, kunne amerikanske styrkar trygt og freidig ty til militære operasjonar i Kosovo i 1999 og i Irak i 2003 utan Tryggingsrådet på lag. I 2008, året etter at Noregs kandidatur til Tryggingsrådet for 2021–2022 vart lansert, endra ting seg. Då gjorde Putin «ein Kosovo copy-cat», og nytta same argument i krigen i Georgia som Clinton hadde nytta på Balkan i 1999. Kunne USA, så kunne Russland, var bodskapen. Det same argumentet har kinesarane fremja, gjennom teorien sin om «nye diplomatiske reglar for store land i verda».

Men i 2010 vart fleirtalet av verdas statar i staden einige om at det nok var Tryggingsrådet som skulle avgjere maktbruk i saker som gjaldt forsvar av andre. For å kunne gripe inn militært i eit land måtte alle vetomaktene vere med på laget. Nordamerikanarane kunne ikkje lenger gjere som dei lysta.

Ein annan verknad var at verdien av vetoretten til dei faste medlemmene i Tryggingsrådet (USA, Storbritannia, Frankrike, Kina og Russland) no auka att. Då Tryggingsrådet gav mandat til militær maktbruk for å stagge Muammar al-Gaddafi i Libya i 2011, medan Russland og Kina blokkerte aksjonar mot styresmaktene i Syria, vart det klokkeklart for alle statsleiarar i konfliktutsette land at no var det om å gjere å komme på godfot med minst ei vetomakt. Israel har i mange tiår halde Tryggingsrådet unna ved hjelp av vetomakta USA. Etter 2011 har også vetomaktene Russland og Kina, og i nokon grad Frankrike og Storbritannia, vist seg å vere svært gode å ha for statsleiarar i konfliktområde, som vern mot Tryggingsrådet.

Den nye dynamikken i Tryggingsrådet dei siste åra kjem av at rivaliseringa mellom dei globale maktene i verda aukar. Styrkeforholdet rundt bordet i Tryggingsrådet er i endring, og ein ny, men enno uviss orden skal setje seg. USAs forsvarsstrategi frå 2018 reduserer til dømes vekta på terror og ekstremisme, og legg i aukande grad vekt på motstand mot statsmaktene Kina og Russland.

Dei siste åra har Kina etablert ei rekkje strukturar som utfordrar USAs dominans globalt, til dømes energibørs i yuan, alternativ til GPS og alternativ til Swift. Desse kan auke kinesisk makt, men dei kan òg verne Kina mot amerikanske straffesanksjonar. Også andre statar kan srøkje vern mot USA her. Prognosane seier at Kinas økonomi vil gå forbi USAs i 2028. Samstundes er verda på veg inn i den fjerde teknologiske revolusjonen. Det er dei statane (og selskapa) som kjem tidleg i mål, som vil få heilt avgjerande posisjonar i den nye verdsordenen. Pandemien har auka tempoet i dette kappløpet.

Også mellomstore statar kjempar for ein gunstigare posisjon. Dersom styresmaktene i eit land i krig har støtte hjå ei vetomakt i Tryggingsrådet, kan strikken (og valden) no tøyast mykje lenger. Rivaliseringa gjev større militært spelerom til regionale stormakter, som tek seg militært til rette i naboland. Slik opptrer til dømes Tyrkia, med USA, europeiske land eller Russland i ryggen alt etter som. Det gjer òg Golfstatane, med USA, Storbritannia og Frankrike i ryggen, eller Russland og Kina ved høve. Israel har støtte frå USA, og kanskje Russland, medan Iran har implisitt støtte frå Europa, Russland og Kina, mot USA. Lista er lang.

Uroa i verda råkar også oss, som eit Nato-land med felles grense mot Russland. I våre eigne nærområde er det aukande rivalisering mellom USA og Russland, og amerikanarane festar det militære grepet. Noreg er atter buffersone, slik vi var under den kalde krigen. Men då var vi geografisk sentrum i rivaliseringa mellom USA og Sovjetunionen. Stormsenteret – viktig og blikstille. No ligg sentrum for rivaliseringa i Stillehavet, mellom USA og Kina. Russland er eit sideshow. Perifere buffersoner har gjerne ein annan lagnad. Noreg er prisgjeve Nato (altså USA) på ein heilt annan måte enn før.

Midtausten og Afrika er ein annan periferi. Rivaliseringa er ei sentral årsak til at Uppsala-databasen for væpna konfliktar i verda for tidsrommet 2017–2020 viser fleire væpna konfliktar i verda no enn nokosinne sidan 1945. Vi taler ikkje om store krigar, men dei er mange og dryge. Ikkje-statlege aktørar («terroristar») står mot svake styresmakter, som gjerne har tung ekstern støtte frå fleire vetomakter rundt tryggingsrådsbordet eller deira regionale allierte. Andre statar støttar opprørarane eller «terroristane», ofte i løynd. Av dei 35 sakene som no er permanent på bordet til Tryggingsrådet, er 75 prosent frå Midtausten og Afrika. Arbeidet i Tryggingsrådet handlar mest om nabolanda våre i sør. Og her kan det fort verte hårete for Noreg.

For USA tenkjer globalt og søkjer å kontre utfordraren Kina og jokeren Russland. I 2016 oppretta Kina ein utviklingsbank som ledd i silkevegprosjektet for infrastrukturbygging mynta særleg på Afrika. Året etter kom ein militærbase i Djibouti som kan huse opp mot 30.000 soldatar. I 2018 oppretta USA ein konkurrerande utviklingsbank – på sida av Verdsbanken, som jo ikkje kan setje krav frå enkeltstatar. Vilkåret frå USA er at ein ikkje har noko med Kina å gjere. Eller Russland, som stadig får nye avtalar med regime i Afrika. Då USA kom med tillegg til forsvarsstrategien i oktober 2020, vart det opna for «global irregulær krigføring», også mot andre statar.

Europa tenkjer derimot regionalt og søkjer å tryggje eigne nærområde. Befolkninga i Afrika er estimert å nå nær to milliardar i dette hundreåret. Kombinert med klimaendringar og svake statar gjer det at prognosane for migrasjon nordover – sjølv dei lågaste – ikkje kan reknast i millionar, men i hundrevis av millionar. Det er særleg ei utfordring for Europa og Russland. Mot sør søkjer Europa stabilisering, ikkje destabiliserande rivalisering. Det har lågare prioritet i Washington og Beijing. Men Russland deler uroa som Europa har. Og for å minne om kartet til dei som ikkje har det for handa, i Schengen-samarbeidet er Noreg Europas yttergrense. Mot Russland.

Den norske regjeringa ser for seg at Noreg skal samarbeide tett med Irland – eit anna lite europeisk land ved rådsbordet. Men i motsetnad til Irland er Noreg ikkje medlem av EU. Vi er dermed ikkje verna av den EU-kommisjonen som Ursula von der Leyen no kallar sin «geopolitiske kommisjon». Det understreka ho då ho underteikna den store handelsavtalen med Kina som USA er imot. Timinga mellom to administrasjonar minkar risikoen for represaliar. Det var EUs svar ein knapp månad etter at USA 12. november erklærte unntakstilstand i forholdet til Kina og kunngjorde at amerikanarane det neste året tek handelskrigen sin med Kina inn i finansmarknadene. For dei som ikkje hugsar det – det er der Noreg har alle sparepengane sine.

Men slapp av, kan nokon tenkje. Georgia er i boks, og Trumps æra (og for ein sorti!I på hell. Då er det verdt å minne om at det var Kongressen som innførte CAATSA-en i 2017, lova som rammar inn Trumps sanksjonar for å halde Trump på den smale sti med Putin. Haldninga til Kina har støtte i alle politiske leirar i USA. Og det er altså her den eigentlege knuten på den transatlantiske tråden ligg. Trump har vore plump og plagsam, men dette går djupare.

Amerikanske sanksjonar mot Iran, Russland eller Kina – som Kongressen i USA støttar – har feil verknader for USA dersom Europa ikkje føyer seg. Så langt har represaliar frå USA særleg vore knytte til Iran, atomavtalen og Tryggingsrådet. Kongressen i USA har lenge vore Iran-fiendtleg, og det var årsaka til at Obama ikkje kunne levere ein betre atomavtale med Iran. Det same problemet vil Biden få, for press mot Iran er òg politikk som held attende Kina. Atomavtalen med Iran er framleis ei nøtt. Kina vert den neste.

Brussel rustar seg til kamp. Og kvar står Noreg? Som alle har innsett med Nav-skandalen, ligg mykje av lovgjevingsmakta for norsk økonomi i Brussel. Men Noreg er altså ikkje verna av dei finansreiskapane som EU har etablert dei siste tre åra for å hevde «strategisk autonomi» og verne europeiske statar, bedrifter og individ (og fond) i møte med politiske og økonomiske represaliar, mellom anna frå Washington. EU er klar på at sjølv om USA trugar med represaliar og sanksjonar, aktar ikkje EU å følgje USA i saker der EU og USA har motstridande eller ulike interesser. Afrika og Midtausten er stikkord.

Sakene som ligg på bordet i Tryggingsrådet, er krevjande for Noreg, fordi våre allierte, europearane og amerikanarane, oftare står på kvar si side no. I nokre saker ligg dei nasjonale interessene til Noreg nærare Moskva eller Beijing enn Washington. Dei seinaste åra har Noreg klokleg tagt i desse sakene. Men rundt Tryggingsrådets bord må vi støtt vise kven vi er med, og kven vi er mot. Dei andre små europeiske landa i Tryggingsrådet, Irland og Estland, er alle under von der Leyens geopolitiske paraply. Det er ikkje vi. Noreg kan lett ende med å røyste mot våre eigne interesser.

I kampanjen for å komme inn i Tryggingsrådet var slagordet til Noreg «consistent partner». Men det er ganske uklart kven vi skal vere ein stabil partnar for.

Cecilie Hellestveit

Cecilie Hellestveit er statsvitar og jurist med doktorgrad om borgarkrig og folkerett.