Lytt til artikkelen:

Kommentar

Per Anders Todal

peranders@dagogtid.no

Denne soga er fleire tiår gammal, men no blir ho repetert på enda høgare volum enn før: USA er lei av å bere den økonomiske børa for tryggleiken til Europa, difor må europeiske land auke forsvarsbudsjetta sine. Sidan Nato-toppmøtet i 2014 har målet vore at alle Nato-land skal bruke minst 2 prosent av BNP på forsvar. I dag er det berre sju av 29 Nato-land som lever opp til dette: USA, Hellas, Storbritannia, Estland, Polen, Latvia og Litauen. Også den norske regjeringa jobbar med saka: Forsvarsbudsjettet har vakse monaleg dei siste åra, og Noreg kjem i år til å bruke kring 1,7 prosent av BNP på forsvaret.

USA brukar på si side omtrent 3,4 prosent av BNP på forsvaret, og amerikanarane likar å fortelje at dei står for kring 70 prosent av dei samla militærutgiftene til Nato-landa. Når president Trump, forgjengaren Barack Obama og andre amerikanske leiarar framstiller dette som urettvist, kling det i utgangspunktet tilforlateleg: Europeiske land kan framstillast som gratispassasjerar som lener seg attende og lèt den amerikanske militærmakta sørgje for tryggleiken deira. Jens Stoltenberg har med entusiasme gått inn i rolla som innpiskar og pengeinnkrevjar for Nato, og generalsekretær Stoltenberg har nærast bede om orsaking for at Stoltenberg var med på å kutte i dei norske forsvarsbudsjetta då han var finansminister i 1990-åra.

At USA spelar ei svært viktig rolle for tryggleiken til Europa, er ingen kontroversiell påstand. Slik har det vore heilt sidan 1945. Men av dette følgjer ikkje nokon klare svar for kor mykje kvart Nato-land bør bruke på forsvaret sitt. Og ved nærare ettersyn verkar 2-prosentmålet nokså vilkårleg.

Eit absurd mål

Éin ting er dei moglege absurde konsekvensane av eit slik prosentmål. Eit Nato-land kan til dømes oppfylle kravet ved å tilsetje nokre tusen ekstra militærbyråkratar, utan at det aukar forsvarsevna nemneverdig. Om eit land blir råka av djup økonomisk krise, slik at BNP krympar, og lèt vere å kutte i forsvarsbudsjettet, kan ein òg nå målet. Men sjølv utan slike tankeleikar er det mogleg å finne store veikskapar ved 2-prosentkravet.

Ein som har skildra desse veikskapane i krasse ordelag, er forsvarsanalytikaren Anthony Cordesman, som arbeider ved tenkjetanken Center for Strategic and International Studies i Washington. Han har mellom anna arbeidd for det amerikanske forsvarsdepartementet og utanriksdepartementet, han har vore rådgjevar for den republikanske politikaren John McCain og kan ikkje mistenkjast for å vere noka naiv fredsdue. Cordesman ønskjer seg da heller ikkje eit svakare Nato, men eit sterkare Nato, og meiner Nato-landa må ruste opp og modernisere styrkane sine monaleg. Likevel: I ein analyse publisert av CSIS i februar i år kallar Cordesman 2-prosentmålet til Nato-landa «latterleg», «absurd» og «meiningslaust».

Det er ikkje først og fremst større forsvarsutgifter Nato treng, hevdar Cordesman (sjølv om han vil ha det òg). Det som verkeleg trengst, er å bruke ressursane klokt, investere i utstyr som faktisk gjer alliansen militært sterkare, og gjere Nato-styrkane meir effektive og betre koordinerte. Han meiner at kravet om at alle medlemsland skal bruke 2 prosent av BNP, er eit fullstendig blindspor: Dette kravet skaper politisk splid i alliansen, og det tek merksemda vekk frå dei tryggingspolitiske utfordringane som faktisk finst.

Misvisande tal

Når USA viser til sin eigen pengebruk på forsvaret som målestokk, er det òg svært misvisande – til og med direkte løgnaktig, skriv Cordesman. President Trump likar å vise til at USA står for kring 70 prosent av dei samla forsvarsutgiftene til Nato-landa. Men det gjev eit heilt misvisande bilete: Medan nesten alle styrkane til dei europeiske Nato-landa er direkte relevante for føremåla med alliansen, gjeld dette berre ein mindre del av styrkane til USA.

Det kolossale amerikanske forsvarsbudsjettet handlar om så mykje meir enn den felles tryggleiken til Nato-landa. USA ønskjer ikkje å misse posisjonen som den dominerande militærmakta i verda, og det kostar dyrt å halde på ein slik status. Mellom anna er USA garantist for tryggleiken til sine allierte i Asia. Med opprustinga av den kinesiske marinen dei siste åra har Kina segla opp som ein reell utfordrar i Stillehavet, og det er verdt å merke seg at dei kinesiske militærutgiftene no er nesten tre gonger så store som dei russiske. Rustingskappløpet i Stillehavet er openbert med på å drive opp forsvarsbudsjettet til USA, men denne opprustinga har fint lite å gjere med pliktene som er nedfelte i Atlanterhavspakta. Og sidan den kalde krigen tok slutt, har Europa blitt langt mindre viktig i prioriteringane til USA. Det skulle da òg berre mangle. Verda har endra seg, og tyngdepunktet har flytta seg.

Over til Asia

Ein målestokk for denne endringa er utstasjoneringa av amerikansk militærpersonell rundt om i verda. På slutten av 1980-åra talde dei amerikanske styrkane i Europa kring 350.000 personar. I dag er talet kring 65.000. Det tilsvarer berre 3 prosent av dei samla styrkane til USA. I seg sjølv seier ikkje talet på utstasjonerte soldatar all verda om rolla amerikanarane spelar for tryggleiken til Europa: I ein moderne krig er luftvåpen, rakettar, satellittar og annan avansert teknologi viktigare enn talet på føter på bakken. Men det seier noko om prioriteringane til USA at landet no har utplassert ein styrke på til saman 86.000 personar i Japan og Sør-Korea, altså langt fleire enn i Europa.

Kor stor del av det mektige amerikanske forsvaret kan så vere tilgjengeleg for bruk i ein krigssituasjon i Europa, der artikkel fem i Atlanterhavspakta er utløyst og Nato-landa må ut i kamp saman? Det er openbert svært vanskeleg å seie. Men Anthony Cordesman meiner at eit «svært generøst anslag» vil vere 30 prosent av dei totale amerikanske styrkane. Om vi så held denne brøken opp mot forsvarsutgiftene til kvart Nato-land, blir dei relevante Nato-kostnadene til USA berre litt over 1,1 prosent av BNP i USA – det vil seie langt under det europeiske snittet, og svært langt frå 2-prosentmålet.

Spleiselag

Det finst òg andre måtar å vurdere kvart land sitt bidrag til Nato på. Denne alliansen er ikkje eit spleiselag der forsvarsutgiftene frå kvart land går inn i ein felles pott, sjølv om det kan verke slik i framstillinga til Donald Trump. Men det finst eit eige Nato-budsjett, rett nok ganske moderat i ein militær målestokk. For tida er dette budsjettet på kring 13 milliardar kroner i året til militære føremål og 1,2 milliardar til administrative føremål. Pengane skal mellom anna finansiere felles luftforsvarssystem og kontrollsystem for alliansen i Europa. Og til å dekkje desse Nato-utgiftene bidreg kvart medlemsland nokolunde ut frå sine eigne økonomiske føresetnader – men ikkje heilt. USA står for 22 prosent av det felles Nato-budsjettet, ein vesentleg mindre prosentdel enn storleiken på BNP skulle tilseie.

Dette budsjettet er likevel lommerusk samanlikna med pengane som går til militæret i medlemslanda i Nato. Og når ein skal vurdere kor mykje det er rasjonelt for desse landa å bruke på forsvaret, er det eit fundamentalt spørsmål vi må finne svar på: Kor sterk er eigentleg den potensielle fienden til Nato?

Ei Krim-soge

2014 var året da Nato innførte målet om at kvart land skulle bruke minst 2 prosent av BNP på forsvaret. Det var året da Russland annekterte Krim-halvøya og starta krigen aust i Ukraina. Og det var ikkje berre russisk aggresjon som skapte uro i Nato, men òg ei rask opprusting i Russland. Frå 2010 til 2016 vart det russiske forsvarsbudsjettet omtrent dobla, men så gjekk det bratt nedover att. Med reduserte petroleumsinntekter hadde ikkje Russland lenger råd til å halde fram den militære pengegaloppen sin. Frå 2016 til 2017 kutta Russland nærare 30 prosent i forsvarsutgiftene sine, ifølgje U.S. Defense Intelligence Agency.

Kor stort er eigentleg det russiske forsvarsbudsjettet i dag, samanlikna med dei samla forsvarsbudsjetta til Nato-landa? Det er ikkje heilt enkelt å seie: Det militær-industrielle komplekset i Russland er ikkje kjent for å vere spesielt transparent, og anslaga over omfanget varierer ein god del. Men same kva studiar ein legg til grunn, er Nato-landa til saman i ein heilt annan militær vektklasse enn Russland.

Utklassing

Om vi kan lite på U.S. Defense Intelligence Agency, som Anthony Cordesman nyttar som kjelde, brukte Russland omtrent 380 milliardar kroner på militæret sitt i 2017. Same år var militærutgiftene til Nato-landa nesten 23 gonger så store som dei russiske. Og sjølv om vi held USA utanfor, er russarane langt bak. Dei europeiske Nato-landa brukte til saman nesten seks gonger så mykje som russarane gjorde på militære føremål i 2017. Om det er avskrekking av Russland som er hovudføremålet, kan ein spørje seg om målet om å bruke 2 prosent av BNP gjev særleg meining. Den økonomiske stormakta Tyskland er i år venta å bruke 1,36 prosent av BNP på forsvaret. Dersom Tyskland skulle leve opp til 2-prosentmålet til Nato, måtte tyskarane i år ha eit forsvarsbudsjett på 720 milliardar kroner – nær det dobbelte av det russiske. Og Storbritannia har alt i dag eit større forsvarsbudsjett enn russarane.

Det finst nokre nyansar i dette biletet. Det er ikkje enkelt å samanlikne eldkrafta russarane får frå sin eigen militærindustri, med eldkrafta Nato-landa får ut av sine eigne forsvarsbudsjett. Biletet blir truleg meir realistisk om ein justerer for kjøpekraft når ein samanliknar forsvarsutgiftene i ulike land. Britiske International Institute for Strategic Studies (IISS) har prøvd seg på dette, og da blir skilnaden mellom Nato og Russland mindre –?men han er framleis stor: Kjøpekraftjustert brukar Nato 15,5 gonger så mykje som Russland på forsvaret, og dei europeiske Nato-landa fire gonger så mykje, ifølgje IISS.

Når er det nok?

I lys av dette verkar det litt pussig å insistere på at Nato-landa må ruste opp i stor skala. Anthony Cordesman, som har vore kjelde for mykje av denne artikkelen, meiner rett nok det. Sjølv om han har kritisert 2-prosentmålet nord og ned, er synet hans at det trengst ei svært omfattande oppgradering av Nato-styrkane. Men om ein ser på verda med andre auge enn hauken sine, verkar ikkje dette så opplagt. Også Cordesman slår fast at dei europeiske Nato-landa har redusert styrkane sine langt mindre sidan den kalde krigen enn det Russland har gjort. Og om det ikkje er nok at dei europeiske Nato-landa brukar fire eller seks gonger så mykje på militæret som russarane gjer, kor mykje skal da til? Vil tigongen vere nok, eller er det òg for lite? Eller kan det tenkjast at dagens europeiske forsvarsbudsjett er meir enn nok, berre Nato-landa blir flinkare til å koordinere dei styrkane dei alt har?

Pengar er ikkje alt

Heilt trygt kan Europa aldri bli. At Russland er ei stor atommakt, og dermed er i stand til å utløyse Armageddon, er eit faktum. Men dette trugsmålet vil liggje der, same kor stor del av BNP dei europeiske Nato-landa pøsar inn i forsvarsbudsjetta sine.

Eit meir relevant poeng for diskusjonen er at Russland har fordelen av å ha militærstyrkane sine under ein permanent felles kommando. Nato har store fellesøvingar berre ein gong i blant, og Nato-styrkane kan neppe handle like raskt eller koordinerast like effektivt som dei russiske.

Men dersom storleiken på forsvarsbudsjettet ikkje fortel heile sanninga om den militære slagkrafta til Russland, gjeld dette poenget òg for 2-prosentkravet i Nato: Dette er eit reint økonomisk budsjettkrav, utan omsyn til kor mykje smell ein får for kvar krone, euro eller dollar som blir brukte på militæret.

Nasjonale omsyn

Til slutt: Forsvar er framleis å rekne som ei nasjonal oppgåve, og perfekt koordinert kan ikkje ein allianse som Nato bli. Dei ulike nasjonale interessene viser òg att i forsvarsbudsjetta i Europa. Det er ikkje tilfeldig kva Nato-land som brukar mest av pengane sine på forsvar. Storbritannia har framleis litt att av stormaktsambisjonane sine, i det minste på havet. Estland, Polen, Latvia og Litauen har Russland tett på livet, og ei historie som fortel kva det kan innebere.

Og det finst gode argument for at eit land som Noreg, med sitt store areal, med kolossale havområde å forvalte og med Russland som nabo, bør bruke meir pengar på forsvaret enn det gjer i dag. Ikkje minst finst det svært gode argument for å styrkje Kystvakta, som i dag er strekt til det ytste og har mange livsviktige oppgåver også i fredstid. Men om Noreg skal ruste opp, bør det skje ut frå ei vurdering av dei reelle tryggingspolitiske behova – både for Noreg og Nato. Det bør ikkje skje berre fordi nokon i Brussel har tenkt på eit tal.