Nasjonalbudsjettet

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Om det finst eit offentleg dokument som har autoritet i Noreg, er det nasjonalbudsjettet. Der fortel byråkratane i Finansdepartementet, med lite redigering frå politisk leiing, om korleis dei ser på den økonomiske stoda i nasjonen, i fortid, notid og framtid.

Nasjonalbudsjettet er særleg viktig av di det vert sendt over til Stortinget, der partia nyttar det som grunnlag for eigne budsjettframlegg og prøver å finna ut av kva dei skal prioritera, og kor mykje slingringsmon dei har. Ein stortingsrepresentant som ikkje les heile eller store delar av nasjonalbudsjettet, er ikkje ein god representant. Det er difor særs viktig at representantane kan lita på og forstå tala og figurane.

Nasjonalbudsjettet er òg viktig av di marknadsaktørane, og dei er mange, nyttar dokumentet til å taka avgjerder, laga prognosar og enkelt og greitt finna ut korleis det står til i norsk økonomi no, og kva vi kan venta oss i framtida. Selskap i finansnæringa nyttar til dømes nasjonalbudsjettet som ein del av grunnlaget når dei skal avgjera kor mykje dei vil setja av til utlån og investeringar. Mykje av norsk økonomi heng på tala og analysane i nasjonalbudsjettet.

Ja, det finst til og med journalistar som les og prøver å forstå nasjonalbudsjettet og formidla det dei finn der, til lesarar, sjåarar og lyttarar, altså veljarane. Sagt i klartekst: I nasjonalbudsjettet skal det ikkje vera feil, og språket skal vera presist og lett forståeleg, og det same må figurane vera. Det set byråkratane si ære i å få til.

Oljen vert borte

Her skal vi konsentrera oss om figur 3.5 og 3.6 i nasjonalbudsjettet for 2022. Båe figurane vert attgjevne på desse avissidene, og båe handlar om Statens pensjonsfond utland (SPU), som Oljefondet offisielt heiter. Oljefondet vert forvalta av Noregs Bank, i ei avdeling som heiter Noregs Bank Investments Management (NBIM).

Vi kan byrja med NBIM og måten dei presenterer tala om Oljefondet på – tal som Finansdepartementet for fyrste gong presenterer i ein ny figur i nasjonalbudsjettet for 2022. Det er figur 3.6, som skal visa fylgjande: «Netto tilførsel er de faktiske overføringene av kapital fra staten til fondet, eller motsatt vei.»

Problemet er berre at departementet ikkje forklarar kva slag kapital som vert ført frå fondet og attende til statsbudsjettet. Den manglande forklaringa gjer at det verkar som norsk oljenæring går mot slutten, sjølv om vi for tida er inne i ein periode med stor auke i produksjonen av olje og gass.

Avkastingsregelen

Alle med ei viss interesse for Oljefondet og den såkalla handlingsregelen veit at Stortinget over tid berre skal nytta tre prosent per år av det som står i Oljefondet. Tre prosent er den forventa realavkastinga på kapitalen som er sett inn i fondet. Det vi har sett inn på ein konto, kallar vi som kjent «stolen» eller «hovudstolen».

Vi har laga Oljefondet av di olje- og gassinntektene kjem frå ein ikkje-fornyeleg ressurs. Ulike storting og regjeringar har meint at det er urettvist om berre dei som lever medan vi kan taka ut oljen og gassen, skal kunne nyta godt av han. Oljefondet er laga for å konvertera ein kortvarig ressurs til ein evigvarande. Vi skal ikkje tæra på stolen, som er pengane frå sokkelen som kvart år vert sette inn i Oljefondet. Vi skal leva av avkastinga, og det skal etterkomarane våre òg gjera.

Figur 3.5 Strukturelt oljekorrigert underskudd, forventet realavkastning av SPU og alders- og uførepensjon i folketrygden.1 Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge 1 Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjoner er fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem, Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger fra 2020 og de langsiktige fremskrivingene i basisalternativet fra Perspektivmeldingen 2021. Kilder: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Noko merkeleg

Men her skjer noko litt underleg frå Noregs Banks side når dei presenterer tala og verdiane i Oljefondet. Dei fyrste pengane frå sokkelen vart sette inn på konto i Noregs Bank i 1996, og kontoen er det vi kallar Oljefondet. Her har hovudstolen for sokkelen gradvis bygd seg opp gjennom åra. Kva kan vi så lesa på heimesida til Noregs Bank og NBIM? Jau, dette: «Ved utgangen av første halvår 2021 var fondets markedsverdi 11.673 milliarder kroner. Den største delen av verdien var avkastning på fondets investeringer, som totalt utgjorde 7417 milliarder kroner. 2942 milliarder av fondets verdi var tilførsel fra staten og 1369 milliarder kom fra svingninger i kronekursen.»

Her byrjar den merksame lesar kan henda å klø seg litt i hovudet. Her har vi heilt sidan 1996 delvis levd av avkastinga oljen og gassen gjev, og likevel er stolen så liten og avkastinga så høg? Dette må då tyda at oljen og gassen ikkje har vore så viktig som vi har trutt, og at avkastinga som vi nyt godt av gjennom statsbudsjetta, har vore fantastisk høg? Her må det vera tunge argument å henta for dei som vil avvikla olje- og gassnæringa.

Ikkje heile soga

Og ja, avkastinga har vore høg, men sitatet frå NBIM, som altså er omsett til ein graf i figur 3.6 i nasjonalbudsjettet, fortel ikkje heile soga. For kva har Noregs Bank gjort i mange år, som Finansdepartementet no for fyrste gong presenterer i ein ny figur i nasjonalbudsjettet? Noregs Bank har teke alle pengane som gjennom åra har vorte overførte til statsbudsjettet, frå hovudstolen, altså pengar frå oljen og gassen, og ikkje frå avkastinga, som Stortinget i si tid vedtok var nett det vi skulle gjera gjennom handlingsregelen.

Ja, Noregs Bank har fått pengar frå sokkelen, men kvar einaste krone banken har fått inn frå sokkelen, har vorte saldert mot overføringane attende til statsbudsjettet. I ei slik framstilling har vi ikkje levd på ei einaste krone i avkasting. Ein litt dårleg analogi er å seia at du for 25 år sidan arva 1000 kroner frå ei tante og sette desse pengane i aksjar. Etter 25 år tek du ut 1000 kroner og sit att med avkastinga, for så å seia at du i grunnen ikkje arva noko særleg for 20 år sidan. For no er pengane frå tanta borte.

Figur 3.6 Fondsinntektene har blitt en viktigere finansieringskilde 1 Netto tilførsel er de faktiske overføringene av kapital fra staten til fondet, eller motsatt vei. Avkastning i valutakurv er fratrukket påløpte forvaltningshonorarer til Norges Bank. T.o.m. første halvår 2021. 2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet. Kilder: Norges Bank Investment Management og Finansdepartementet.

Reelle tal

Kva er så dei reelle tala? Sidan 1996 og fram til 31. desember 2020 har Noregs Bank og Oljefondet via Finansdepartementet fått overført 5646 milliardar i skatteinntekter og utbyte frå norsk sokkel. Så har dei ført tilbake 2559 milliardar. Igjen: Heile denne summen har Noregs Bank teke frå stolen, som er sett inn på konto, og ikkje éi krone frå avkastinga.

Desse summane er ikkje inflasjonsjusterte eller dekomponerte, altså brotne opp, av Dag og Tid. Om dei det hadde vore, og vi hadde levd av avkastinga som Stortinget har vedteke, ville tilføringa av pengar frå sokkelen vore langt større og mykje meir dominerande i Oljefondet og avkastinga langt mindre enn bruttotala gjev inntrykk av.

– Rart

Vi har spurt professor i samfunnsøkonomi, Steinar Strøm, kva han meiner om bokføringa til både Noregs Bank og no Finansdepartementet.

– Det vert noko rart her: Det går fram av figur 3.6 at vi kan gå mot ei utvikling der det ikkje kjem inn sokkelinntekter på fondet. Ei slik bokføring kan få folk til å seia at sokkelen ikkje lenger har noko å seia. «Sjå, så liten del av fondet som kjem frå oljen og gassen», kan dei argumentera med.

Figur 3.6 gjev dimed ammunisjon til dei partia på Stortinget som til dømes er mot leiteaktivitet i Nordsjøen og Barentshavet, slik Strøm ser det.

­– I beste fall er dette ein slags bokføringsstrategi som ikkje får nokon realøkonomisk verknad, men eg ville ha føretrekt at tala synte sokkelinntekter inn på fondet, utrekning av ny fondsverdi og så uttak frå fondet.

Uviss årsak

At Noregs Bank opererer med slik tale når dei presenterer eigne resultat, er kan henda forståeleg. For ein slik presentasjon set Noregs Bank i eit mykje betre lys. Men at Finansdepartementet reproduserer desse tala i nasjonalbudsjettet er nytt. Dag og Tid har spurt ekspedisjonssjef Amund Holmsen i økonomiavdelinga, som har ansvar for figurane, kvifor dei presenterer tala på same vis som Noregs Bank. Vi fekk ikkje snakka med han, men fekk eit skrifteleg svar frå presseavdelinga:

«Det er ulike måtar å framstille utviklinga av fondsverdien på, slik du peiker på. I figuren er det spesifisert at det mørkeblå feltet er ’netto tilførsel’, og i fotnoten til figuren står det ’Netto tilførsel er de faktiske overføringene av kapital fra staten til fondet, eller motsatt vei.’»

Det vi ynskte å få svar på frå Holmsen, var kvifor Økonomiavdelinga har valt Noregs Banks presentasjonsmåte, der oljeinntektene vert presentert som mindre viktige for oppbygginga av kapitalen i Oljefondet enn det som faktisk er tilfelle, og difor også som tilsvarande mindre viktige for finansieringa av statsbudsjetta i framtida.

Haikjeften

Figur 3.5 er litt verre å forklara. Men del A skal syna avstanden mellom kor mykje folketrygda truleg må betala ut i framtida, og kor mykje av pengane frå Oljefondet som kan dekkja desse utgiftene. Enkelt sagt: Kor mykje dekkjer 3 prosent av Oljefondet av utgiftene til uføre og alderspensjonistar i framtida om utviklinga held fram som no?

Som vi ser, vert Oljefondet mindre og mindre viktig i framtida. Når Finansdepartementet skal forklara figuren under grafen, skriv dei at han viser dette: «Strukturelt oljekorrigert underskudd, forventet realavkastning av SPU og alders- og uførepensjon i folketrygden. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge.»

Jau, dei har òg ein note, som vi ser, med ei nærare forklaring om kva figuren visstnok syner: «Folketrygdens brutto utgifter til alders- og uførepensjonerer fremskrevet med utgangspunkt i dagens pensjonssystem, Statistisk sentralbyrås befolkningsfremskrivinger fra 2020 og de langsiktige fremskrivingene i basisalternativet fra Perspektivmeldingen 2021.»

Regelbrot?

Ein god og fast regel er at ein i eit nasjonalbudsjett skal nytta dei siste tala som er tilgjengelege, og leggja dei til grunn for kvar ein trur ein hamnar, til dømes 1. januar komande år. Dette er viktig av di både Stortinget og marknadsaktørane som nemnt må få rett og oppdatert informasjon når dei skal taka avgjerder. Men vi veit òg at Oljefondet har auka mykje i verdi i 2021, og samstundes har verdien på olje- og gasseksporten gått kraftig opp. I oktober eksporterte vi for 105 milliardar i olje og gass. Ein stad mellom 60 og 80 prosent av dette hamnar i Oljefondet.

Oljefondet vil etter alt å døma vera verkeleg stort den 1. januar 2022. Og ja, det legg også Finansdepartementet til grunn i statsbudsjettet, som er oversikta over inntekter og utgifter til staten. Men viser figur 3.5 den fulle soga? Nei. Figuren viser eit langt mindre oljefond enn Finansdepartementet elles legg til grunn i budsjettdokumenta. Men det må ein langt ned i fotnotane for å forstå.

Figur 3.5 står på side 62 i nasjonalbudsjettet. Nedst på side 64 finn vi brått ein fotnote som figur 3.5 ikkje viser til. Der står fylgjande: «De langsiktige fremskrivingene for treprosentbanen fra og med 2023 legger til grunn en fondsverdi på 10.400 mrd. kroner ved inngangen til 2022. Anslaget som ligger til grunn for beregningen av uttaksprosenten på 2,6 pst. i 2022 er 12.250 mrd. kroner. Det baserer seg på utviklingen i markedsverdien av fondet i første halvår 2021.»

Skilnaden

Figur 3.5, som altså syner distansen mellom handlingsregeluttaket på 3 prosent og utgiftene til folketrygda, legg dimed til grunn at det berre er 10.400 milliardar inne på Oljefondet den 1. januar 2022 og ikkje 12.250 milliardar, som elles i budsjettdokumenta Finansdepartementet har lagt fram for Stortinget. Det må altså koma eit krakk på 15 prosent i finansmarknadene i verda før 1. januar 2022 om figuren skal verta rett, i alle fall om han står åleine.

I alle høve: Slik figuren no står, syner han at vi i framtida har mindre pengar til disposisjon frå Oljefondet enn det dagens tal tyder på. Det er sjølvsagt godt mogleg at det kjem eit krakk i finansmarknaden, og det er sjølvsagt klokt å planleggja for det, men då burde ein kanskje ha sagt det i sjølve figuren? Også når det gjeld figur 3.5, stiller professor Steinar Strøm seg noko undrande. Han forstår ikkje kva grunngjevinga er for så vidt ulike tal.

– Fondsverdien vert i figuren altså 1850 milliardar lægre ved inngangen til 2022 enn verdien av fondet som skal gje uttaksprosenten for statsbudsjettet i 2022, konstaterer Strøm og etterlyser ei forklaring.

Svar frå departementet

I svaret frå presseavdelinga på det spørsmålet, som vi gjev att fullt ut, men som vi ikkje kan stilla nye spørsmål om, står dette: «I Nasjonalbudsjettet 2022 er dei langsiktige framskrivingane henta frå perspektivmeldinga 2021, slik det er omtalt både i dei innleiande avsnitta i delkapitla ’3.1.2 Budsjettpolitikken fremover’ og på side 64, der fondsanslaga er eksplisitt nemnt. Der skriv vi: ’I de langsiktige fremskrivingene i denne meldingen er det tatt utgangspunkt i anslaget på fondsverdien fra perspektivmeldingen’, og i tilhøyrande fotnote står det presisert kva det inneber. Vi ser at det ville gitt betre lesarrettleiing om dette òg stod omtalt i fotnoten i figur 3.5, og det tar vi med oss til seinare. Grunngivinga for eit forsiktig anslag for fondsverdien i dei langsiktige framskrivingane kjem fram av drøfting i avsnitt 3.1.2.»

Vidare står det:

«Fondsuttaket i 2022 er basert på anslaget for fondsverdien ved inngangen til året, på same måte som det er berekna i oversyn over historiske verdiar, jamfør til dømes første og siste kolonne i tabell 3.4. Fondsverdien som ligg til grunn for fondsuttaket i 2022-budsjettet let seg med andre ord ikkje samanlikne direkte med fondsverdien som ligg til grunn for dei langsiktige berekningane i figur 3.5. Å legge til grunn fondsverdien frå perspektivmeldinga 2021 i dei langsiktige framskrivingane i budsjettet, er ein måte å ta høgde for usikkerheit og risiko for fall i fondsverdien.»

«Risikovurdering»

Om Dag og Tid hadde fått høve til å stilla nye spørsmål, ville vi ha vist til at drøftingane i nasjonalbudsjettet og avsnittet det vert vist til, vert avslutta slik: «En slik risikojustering må vurderes nærmere.» Men faktum er at figur 3.5 har med ei slik «risikojustering» eller «høgde for usikkerheit». Finansdepartementet har dimed allereie i figur 3.5 innført det dei sjølve skriv må «vurderes nærmere», og det utan at det går fram av figuren.

Men ja: Finansdepartementet legg til grunn at dei kan taka ut pengar frå eit fond som er verdt 12.250 milliardar for budsjettåret 2022, men 10.400 milliardar i alle år etter. Bodskapen vert dimed at alle dei som har investert i børsnoterte aksjar, no bør selja, om vi skal taka figur 3.5 på alvor.