Vindkraft

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Utbygging av vindkraft har hatt sterk politisk medvind i Noreg. I 1999 vart det sett mål om å nå ein årleg vindkraftproduksjon på 3 TWh innan 2010. I 2010 vart målet auka til 13,2 TWh innan 2021. Satsinga har ført til at det i dag er gjeve konsesjon til over 80 vindkraftprosjekt på land, i tillegg til nokre testanlegg.

Dei sterke protestane som følgde då Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE) i april i år la fram forslag til nasjonal rammeplan for endå fleire vindkraftanlegg rundt om i landet, overraska mange. Men motstanden er ikkje ny. Det har vorte protestert mot så godt som alle vindkraftplanane som har fått konsesjon. Over 60 av dei har vorte klaga heilt til departementsnivå, og politisk handsaming, før dei har vorte endeleg stadfesta.

Dag og Tid har gått gjennom 62 vindkraftkonsesjonar Olje- og energidepartementet (OED) og det tidlegare Miljøverndepartementet har godkjent. Føremålet har vore å kartleggje kva type klagar og protestar som ikkje har ført fram, for å prøve å skjøne meir av den kraftige motstanden som no blæs over landet. 

Kartlegginga syner at heile 22 av vindkraftprosjekta som departementa har godkjent, er vedtekne trass i sterke faglege råd og frårådingar frå statlege og folkevalde organ som fylkesmenn, Riksantikvaren, fylkeskommunar og Sametinget. Samla inneber det at meir enn eitt av fire av alle vedtekne vindkraftprosjekt har møtt motstand frå offentlege organ.

Nokre av vindkraftplanane NVE fyrst har godkjent, har òg vorte avslegne av departementa. Dei er ikkje omtalte i denne artikkelen, berre dei som har fått konsesjon.

Protestar til inga nytte

Fylkesmenn, Riksantikvaren, fylkeskommunar og Sametinget har til saman gått imot 23 av dei vedtekne konsesjonane. For 19 av desse er det fremja såkalla motsegn. Å gå til motsegn er det sterkaste verktøyet statlege og regionale fagorgan har for å krevje endringar i plan- og byggjesaker.

Ordninga er til for å sikre at utbyggingsplanar ikkje strir mot vedtekne nasjonale eller regionale mål og retningsliner for til dømes naturmangfald, jordvern, folkehelse, kulturminne og reindrift.

Berre i eitt av tilfella har ei motsegn ført til at OED har gjort endringar i ein konsesjon heilt i tråd med tilrådinga frå Fylkesmannen. I ei handfull tilfelle har motsegner og klagar frå fylkesmenn vorte tekne delvis til følgje av departementet og ført til at utbyggingsplanar har vorte innsnevra, men i dei fleste tilfella har motsegnene ikkje fått konsekvensar (sjå oversikt på kartet på side 10).

Rogaland på topp

Rundt halvparten av vindkraftplanane som har fått konsesjon, er i Rogaland og Trøndelag.

Rogaland er òg fylket der det er fremja flest motsegner mot vindkraftplanane. Fylkeskommunen har gått imot Vardafjellet vindkraftverk fordi dei meiner det kan vere i konflikt med automatisk freda kulturminne, medan Fylkesmannen eksplisitt har gått til motsegn mot fire vindkraftplanar og sterkt frårådd fire andre.

Årsaka til protestane frå Fylkesmannen er at nesten alle dei vedtekne vindkraftplanane ligg i områda Rogaland fylkeskommune i ein eigen fylkesdelplan for vindkraft har vurdert som lite eigna for utbygging på grunn av store konfliktar med landskaps- og naturverdiar og friluftsliv. Det stadfestar assisterande miljøvernsjef Per Kristian Austbø ved Fylkesmannen.

– Rogaland er det fylket i landet som har størst areal av den utvalde naturtypen kystlynghei, og vi har uvanleg stor konsentrasjon av den sterkt truga fuglearten hubro. I tillegg går det eit internasjonalt rovfugltrekk innover heiane sør i fylket. Det er desse verdiane vi har sett det som vår oppgåve å prøve å verne om, seier han.

Ukjende konsekvensar

Det er ingen som har oversikt over dei samla konsekvensane av vindkraftsatsinga så langt (Sjå eiga sak på neste side).

Austbø seier det er vanskeleg å vite kva totaleffekten av alle vindkraftverka vert for landskaps- og naturverdiar i Rogaland, men at nokre av konsekvensane er openberre.

– Storskalalandskapet er i ferd med å verte vesentleg endra i søre delen av fylket, og der byrjar det å verte trongt å passere for fugletrekket. I tillegg er det som tidlegare var ei samanhengande kystlynghei, no skadelidande fragmentert av turbinpunkt og vegar – det som i praksis er svære industriområde. Det vil seie at den biologiske funksjonen til heia òg er fragmentert, og det er ukjent kva konsekvensar det kjem til å ha for økosystemet og artane som nyttar desse områda, seier han.

– Det krevjande er at det er så lite detaljar om vindkraftutbygginga som er kjende før anleggsstart. Når vi uttalar oss, kan vi dokumentere om det finst naturverdiar i området, men det er vanskeleg å dokumentere at verdiane vert skadelidande, før dei detaljerte utbyggingsløysingane er klare, og det vert dei ikkje før langt ute i prosessen, i beste fall fyrst når detaljplanane ligg føre. Når vi får utbyggingsløysingane att på høyring då, er løpet langt på veg lagt, seier Austbø.

Ignorerte fylkesplanar

Fylkesdelplanar for vindkraft er i utgangspunktet godkjende av departementet. Likevel har OED heller ikkje andre stader i landet teke omsyn til dei i konkrete utbyggingsspørsmål.

I det ende­­lege kon­se­­sjons­-
vedtaket for Bremangerlandet vindpark i Sogn og Fjordane skriv departementet rett ut at «fylkesdelplanen for vindkraft er ikke bindende», og «i tråd med praksis legger ikke departementet særskilt vekt på regional plan i vurderingen av konsesjonsspørsmålet etter energiloven».

Tore Larsen, seniorrådgjevar hjå nye Fylkesmannen i Vestland, seier det i ettertid står fram som føremålslaust å ha laga slike planar. Austbø i Rogaland meiner det er eit paradoks at fylka fyrst vart bedne om å lage planar, som så i stort grad vart ignorerte, for deretter å verte bedne om å gjenta øvinga med å peike ut ja- og nei-område for vindkraft ein gong til i forkant av NVEs forslag til nasjonal rammeplan for fleire vindkraftanlegg på land.

Natur versus økonomi

Larsen, som har jobba med vindkraftsaker hjå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane, er i det heile ikkje særleg imponert over korleis faglege råd om natur og biologisk mangfald er handterte i konsesjonsprosessane.

Fylkesmannen har gått til motsegn mot to av dei seks vindkraftverka som har fått konsesjon i Sogn og Fjordane, men ingen av innvendingane er vektlagde verken av NVE eller av OED.

Bremangerlandet vindpark fekk rett nok avslag på konsesjon hjå NVE, men ikkje på grunn av dei uheldige verknadene det kunne ha for fugletrekk, hekkelokalitetar for rovfugl og landskap med store naturverdiar, slik Fylkesmannen åtvara om. Det som vog tyngst i avslaget frå NVE, var at det var gjeve fleire konsesjonar for vindkraft i same region, og at dei samla visuelle verknadene av alle desse kom til å verte store. OED oppheva derimot avslaget og gav vindparken konsesjon på grunn av «kraftverkets gode prosjektøkonomi» og at vertskommunen var for utbygging.

Okla vindkraftverk, som òg ligg i Sogn og Fjordane, fekk konsesjon trass i at Fylkesmannen meinte det mangla kvalifisert kunnskap om verknadene både for fugletrekk og for naturmiljøet meir generelt.

Truga naturtypar

Konsekvensutgreiinga for Okla var ifølgje Fylkesmannen skriven av ein person med særleg kompetanse på naturtypane i området. Utgreiinga synte at vindkraftverket var planlagt i eit område som kunne ha internasjonal verdi for trekkfugl, og kom til å medføre inngrep i kystlynghei og terrengdekkjande myr – naturtypar som då hadde status som «sterkt truga» og «sårbar» på den norske raudlista. Direktoratet for naturforvalting meinte difor vindkraftplanane var i stor konflikt med nasjonale miljømål, og både Universitetet i Bergen og Norske landskapsarkitekters forening åtvara mot å gje konsesjon.

Utgreiinga mangla likevel informasjon om hekkande fuglar i området, og NVE bestilte ei tilleggsutgreiing for å kartleggje fuglelivet og sjå nærare på fordelinga av naturtypane. Dei nye konsulentane kom til ein annan konklusjon: Kystlyngheia i området var prega av begynnande gjengroing og myrane var oppdelte og prega av tidlegare torvuttak. Dimed trong ikkje desse naturtypane gjevast høg verdi, meinte utgreiarane.

Larsen ved Fylkesmannen protesterte i eit brev til NVE. Han skreiv at tilleggsutgreiinga tilførte lite ny kunnskap om fuglelivet, og at utgreiarane hadde sett heilt vekk frå den tidlegare kartlegginga, feiltolka naturlege nedbørs­kanalar og sig i myra som spor etter torvuttak, og basert konklusjonane sine på «manglande kompetanse om utforminga av denne naturtypen».

Likevel var det tilleggs­­-
utgreiinga NVE baserte seg mest på i konsesjonsvedtaket, som OED seinare stadfesta.

Feil og manglar

Larsen er ikkje åleine om å ha klaga over feil og manglar i utgreiingane NVE og OED legg til grunn. Det har fleire gjort.

I Nordland gjekk Sametinget til dømes til motsegn mot Sørfjord vindkraftverk fordi konsekvensane for reindrift ikkje hadde vorte greidde ut. Eit reinbeitedistrikt som vert råka av Stokkfjellet vindkraftverk i Trøndelag, meiner konsekvensutgreiinga der tok utgangspunkt i feil faktagrunnlag om både området og om reindrifta i distriktet.

Til Guleslettene vindkraftverk i Sogn og Fjordane spelte Miljødirektoratet inn at «utgreiinga er mangelfull når det gjeld hekkande og overvintrande fugl», medan Naturvernforbundet, Norsk Ornitologisk Forening og Sogn og Fjordane Turlag saman påpeika at «feltsynfaringar er blitt utførde til feil tidspunkt på året med omsyn til fugletrekk».

Larsen seier han aldri har opplevd at ein konsulentrapport med konsekvensvurderingar for naturmangfaldet har vorte avvist av NVE fordi kvaliteten har vore for dårleg.

– Rapportane kan vere så dårlege dei berre vil, og vi kan påpeike det, utan at dei vert avviste. Det hender NVE krev at det må hentast inn meir informasjon om enkelte tema, men slike tilleggsdelar kan vere av dårleg kvalitet, dei òg, utan at det spelar noka rolle, seier han.

NVE svarar på kritikken ved å syne til at dei følgjer reglane om konsekvensutgreiingar i plan- og bygningsloven. Det inneber at forslag til konsekvensutgreiingsprogram fyrst er på høyring blant lokale, regionale og sentrale styresmakter og interesseorganisasjonar før utgreiingane vert gjennomførte. Når konsesjonssøknaden med resultata frå utgreiingsarbeidet deretter kjem på høyring, er eit av dei sentrale spørsmåla nettopp om utgreiingane er tilstrekkelege for å ta stilling til tiltaket, ifølgje NVE.

– NVE kan stille krav om tilleggsutgreiingar dersom vi meiner det er nødvendig for å ta stilling til søknaden. Vert det gjeve konsesjon, vert det òg sett vilkår som er nødvendige for å sikre at viktige interesser vert varetekne, seier Rune Flatby, som er direktør for konsesjonsavdelinga i NVE.

Hubro, myr og lynghei

I det store og heile er det omsynet til biologisk mangfald, landskap og natur- og miljøverdiar som pregar størsteparten av alle klagane departementa har hatt til handsaming i vindkraftsaker. Naturvernforbundet, Norges Miljøvern­forbund og Norsk Ornitologisk Forening er blant dei som har klaga mest, i tillegg til fylkesmenn og Sametinget.

Skal vi tru summen av klagar, kan over 30 av vindkraftverka som har fått konsesjonane frå departementa, vere til skade for bestanden av hubro, ein raudlista fugleart som sidan 2010 har hatt status som sterkt truga, og som Noreg har eit spesielt ansvar for å ta vare på.

16 av konsesjonane bryt inn i såkalla inngrepsfrie naturområde, som det har vore eit politisk mål å verne om.

Ni vindkraftverk som har fått konsesjonar, kan ifølgje klagarane råke myrområde rundt om i landet, medan 15 av dei et seg inn i kystlynghei.

Landskapstypen kystlynghei har gjennom åra vorte så redusert at han i mai 2015 fekk status som «utvald naturtype» av Kongen i statsråd. «Det er eit signal til kommunane og andre som driv arealforvaltning om å vurdere om dei kan tilpasse eller flytte tiltak andre stader for å skåne kystlyngheia», skreiv Klima- og miljødepartementet i ei pressemelding same dag.

Spørsmålet er om resten av statsapparatet fekk det med seg. Då OED ein månad seinare gav Okla vindkraftverk konsesjon i kystlynghei, siterte departementet ein fagrapport frå 2005, på at «kystlynghei er mindre sårbar».

Ser positive verknader

I fleire av konsesjonsvedtaka som inneber bygging i kystlynghei både i Rogaland og i Vest-Agder, vert det argumentert som for Okla med at kystlyngheia er dårleg skjøtt og attgrodd. Det OED og NVE ofte legg til grunn då, er at vegnettet i ein vindpark kan gjere det lettare å drive skjøtsel, og at utbygging såleis kan ha positive verknader for kystlyngheia.

Den som trur at ei godt skjøtt kystlynghei då vert eit argument mot vindkraftutbygging, må derimot tru om att: I 2016 sa OED ja til vindkraftutbygging på Faurefjellet i Rogaland, i eit område dominert av kystlynghei som ifølgje konsekvensutgreiinga «er vurdert til nasjonalt viktig verdi (klasse A)», og som er «i god hevd, da beitetrykket i området har vært stort».

Fugl mot vind

Hubroen er ifølgje Norsk Ornitologisk Forening blant fugleartane som i størst grad kan verte råka av vindkraftutbygginga. Særleg i Trøndelag, Rogaland og Vest-Agder, der det er planlagt mange vindkraftverk i hubroområda.

Den sterkt truga norske hubrobestanden vart i 2015 rekna til å vere på mellom 461 og 681 par.

Naturvernrådgjevar Martin Eggen i Norsk Ornitologisk Forening seier bestanden er sårbar for vindkraftutbygging på grunn av både kollisjonsfare, oppdeling av jakt- og hekkeområde og mogleg nedgang i byttedyr som følgje av inngrep i jaktområda. I tillegg er hubroen svært sky og var for forstyrringar.

I fleire vindkraftkonsesjonar er det sett vilkår om buffersoner på 1000 meter mellom kjende hekkeplassar for hubro og næraste vindturbin. Avstandane skriv seg frå ei undersøking Ecofact gjorde i Rogaland mellom 2007 og 2010, som synte at hubroen held seg på minst 500 meters avstand frå busetjing og infrastruktur i hekketida og minst 340 meter utanom hekketida. Undersøkinga, som vert referert i fleire av konsesjonsvedtaka, er derimot gjord før det vart bygd vindkraftverk i det studerte området, og det er framleis ikkje gjort etterundersøkingar som syner korleis vindkraftverka faktisk påverkar hubroen.

Eggen er ikkje overtydd om at ei buffersone på 1000 meter er nok.

– Vi treng forsking på konsekvensane av alle utbyggingane i hubroterritoria for å oppdatere forvaltingsråda og kunne ta reelle omsyn. Skal vi ha ei kunnskapsbasert forvalting, må vi òg få på plass kunnskap om korleis det totalt økosystemet vert påverka av inngrepa i naturen, og kva konsekvensar turbinar og infrastruktur nær hekkeplassane til hubroen faktisk har. Rik tilgang på byttedyr og trygge hekkeplassar er avgjerande faktorar for ei positiv utvikling av bestanden, seier han. 

Norsk Ornitologisk Forening meiner det ikkje kan gjevast fleire vindkraftkonsesjonar før vi ser konsekvensane av konsesjonane som alt er gjevne. 

– Dessverre opplever vi ofte at kunnskapsmangel vert brukt som argument for utbygging i staden for at det vert lagt vekt på føre var-prinsippet. Tilliten vår til konsesjonssystemet og handteringa av naturverdiar er tynnsliten, seier Eggen.

Små justeringar

Både Olje- og energidepartementet og Miljø­verndepartementet stadfestar i fleire av konsesjonsvedtaka at vindkraftplanane kjem til å ha negative konsekvensar for landskap, natur og fugleliv, men konkluderer likevel med at fordelane ved utbygginga overstig ulempene. Konklusjonen vert som oftast trekt utan at det vert gjort greie for kva for fordelar som tilseier at nytten ved vindkraftverket er større enn ulempene.

Fleire gonger landar departementa òg på at det er uvisse om kva verknader vindkraftverket kan ha på fugletrekk, enkeltartar og ulike naturtypar. I dei tilfella har det ofte vorte sett krav om før- og etterundersøkingar for å kartleggje verdiane betre. Konsesjonane vert altså gjevne, men med krav om ei førundersøking som skal leggjast til grunn i detaljutforminga av anlegga.

Fylkesmannen i Rogaland har ikkje erfart at resultata av førundersøkingar medfører særlege endringar.

– Vi ser at det vert flytta på mastefeste og slikt, men hovud­inntrykket er at det vert gjort fordi utbyggjarane finn betre infrastrukturløysingar og teknologi, ikkje på grunn av natur- og miljøverdiar. Vindkraftsaker er veldig ulike vanlege plan- og byggjesaker, der ein må planleggje i detalj og finne avbøtande tiltak for alle typar verdiar. Det skjer i langt mindre grad i vindkraftsakene, som vert handsama etter energilova, seier Austbø.

Ingen krav om endring

I Sogn og Fjordane er det sett vilkår om før- og etterundersøkingar for å kartleggje fugletrekket både ved Bremangerlandet og Guleslettene vindkraftverk.

Førundersøkinga for Guleslettene vart gjennomført av Norsk institutt for naturforsking hausten 2018 og våren 2019 og syner at det går eit stort fugletrekk rett gjennom området der det skal byggjast vindkraftverk. I tillegg er det ei rekkje raudlista fugleartar, både sterkt truga, nær truga og sårbare artar, som trekkjer gjennom og hekkar i området. 3,3 millionar spor etter fugl vart registrerte totalt.

Fylkesmannen meiner funna gjev grunn til å tru at området ligg midt i hovudtrekkleia langs kysten, og tilrår at den mest omdiskuterte vestlege delen av vindkraftanlegget ikkje bør byggjast ut, slik at noko av området vert verande ope. Det same meiner Naturvernforbundet.

Ifølgje utbyggjaren skulle fugleundersøkinga derimot ikkje avgjere om anlegget skulle reduserast eller ikkje, berre om turbinplasseringane det var gjeve konsesjon til, var dei mest akseptable. Og sidan fugletrekket går gjennom heile vindkraftområdet og ikkje berre gjennom den vestlege delen, er det ingenting som tilseier at dei vestlegaste turbinane bør flyttast, meiner utbyggjaren, som har fått støtte frå NVE.

Det endelege svaret frå OED kom førre veke: Det vert ikkje sett krav til endringar av anlegget. Derimot skal det gjennomførast etterundersøkingar for å kartleggje om det ferdige vindkraftverket påverkar åtferda til trekkjande fugl, og kva negative effektar som oppstår. Fyrst dersom det vert påvist risiko for alvorlege skadeverknader for fuglebestanden, kan det kome krav om å stogge ein eller fleire av turbinane i periodar.

Tore Larsen hjå Fylkesmannen i Vestland er ganske oppgjeven av det heile.

– Ein kan jo lure på kor mykje data som skal til før det vert teke omsyn til, seier Larsen.