Forvalting

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Kan hende har det vorte så vanleg for oss å høyre om feil frå Arbeids- og velferdsforvaltinga, Nav, at vi ikkje reagerer skikkeleg lenger. Eller kanskje er det fordi nyhenda kom dagen før fyrste påskehelga og såleis forsvann i medial feriedøs. Den offentlege utgreiinga om klage- og ankesystemet i Nav og i Trygderetten som vart lagd fram i slutten av mars, fekk i alle fall lite merksemd jamført med lovbrota og dysfunksjonane han påpeikar.

«Nav får refs for lang ventetid i ny rapport», melde NTB, men det var meir ei skildring av symptomet enn av diagnosen. Klage- og ankeutvalet vart nemleg nedsett for å sjå på den lange saksbehandlingstida og ei aukande mengd klage- og ankesaker i Nav. Og hovudkonklusjonen er ikkje at ventetida er kritikkverdig i seg sjølv, men at det sterke effektivitets- og tidspresset etaten vert styrt etter, har gått på kvaliteten laus og bidreg til fleire urette vedtak som igjen fører til fleire klagar og dimed lengre saksbehandlingstid samla sett.

Utgreiinga, som har fått det per dags dato illusoriske namnet «Raskt og riktig», med undertittelen «En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten», slår rett og slett fast at kvaliteten på saksbehandlinga og fyrstegongsvedtaka i Nav er for dårleg: Sakene er for dårleg greidde ut når det vert gjort vedtak, kommunikasjonen mellom sakshandsamar og den som vender seg til Nav, er for dårleg, og vedtaka som vert gjorde, er ikkje grunngjevne godt nok. Ja, utvalet skriv endåtil at styringa på effektivitet har ført til ei saksbehandling som ikkje ser ut til å vere vurdert ut frå eit tillits- og brukarperspektiv.

Det må kunne seiast å vere ei fallitterklæring for ein etat som så godt som alle innbyggjarar i Noreg kjem borti ein eller fleire gonger i løpet av livet.

– Skal vi få ned saksbehandlingstida og talet på klagar, må det treffast betre vedtak i fyrste omgang, og for å få til det må saksbehandlinga i Nav betrast, seier Roald Hopsnes.

Han er fyrsteamanuensis i juss ved Universitetet i Bergen og leiar av utvalet bak utgreiinga.

Systematiske feil

I omfang råkar dei urette vedtaka i Nav langt fleire enn feilpraktiseringa av reglane for sjukepengar, arbeidsavklaringspengar og pleiepengar som vart kjend i 2019. Nav har så langt registrert nær 7500 personar som er råka av den såkalla Nav-skandalen gjennom dei 25 åra han gjekk føre seg.

Når det gjeld fyrstegongsvedtaka i Nav, vart det berre i 2021 påvist feil i minst i 29.700 tilfelle. Heile 44 prosent av dei som klaga på eit avslag frå Nav det året, fekk nemleg vedtaket omgjort – flesteparten gjennom ny behandling i same instans som gjorde vedtaket, andre via klageinstansen til Nav eller via Trygderetten.

Og dette er berre dei kjende feilvedtaka. Totalt gjer Nav 1,6 millionar fyrstegongsvedtak kvart år, om alt frå foreldrepengar og barnetrygd til sjukepengar, uføretrygd og alderspensjon. Rundt 240.000 av desse er avslagsvedtak i fyrste runde. Samstundes vert berre 67.000 vedtak årleg påklaga, altså tilsvarande 28 prosent av avslaga. I realiteten kan det dermed dreie seg enn meir enn 29.700 feilvedtak i året.

Hopsnes seier han er overraska. Ikkje fyrst og fremst av talet på feil, men av systematikken som ligg bak frå Nav si side, både når det gjeld regelforståing og organisering.

Roald Hopsnes leidde utvalet bak den offentlege utgreiinga «Raskt og riktig. En helhetlig gjennomgang av klage- og ankesystemet i Arbeids- og velferdsetaten og Trygderetten» og seier saksbehandlinga i Nav må betrast.

Lovbrot på fleire felt

Vi kan ta regelforståinga fyrst: Noko av det utvalet har kome til, er nemleg at Nav gjennomgåande opererer med ei urett forståing av både kva dokumentasjon dei kan krevje frå dei som søkjer om ei yting, kva framleggings- eller informasjonsplikt etaten har andsynes søkjarar, og kva rettleiings- og utgreiingsplikt som følgjer av forvaltingslova.

Det mest overraskande, slik Hopsnes ser det, er Navs forhold til framleggingsplikta.

– Når eit forvaltingsorgan får opplysningar om ein part i ei sak, og opplysningane er av stor betydning for avgjerda i saka, er det eit alminneleg forvaltingsrettsleg prinsipp at dei skal leggjast fram for parten før vedtaket vert fatta, slik at han har høve til å seie om det er noko som ikkje stemmer i bevisgrunnlaget. Men dette har Nav ingen praksis for å gjere, trass i at etaten kan hente inn opplysningar frå fastlegar, legespesialistar, arbeidsgjevarar og offentlege register, seier Hopsnes.

Like kafkaisk vert Navs handheving av rettleiingsplikta etaten har overfor brukarane, skildra. Dersom Nav kjem til at det manglar opplysningar til ein søknad om til dømes dagpengar, pliktar etaten å varsle søkjaren om det, slik at søknaden kan fyllast ut rett. Varslinga skjer gjennom såkalla mangelbrev, men ifølgje den offentlege utgreiinga er desse breva gjennomgåande omfattande og vanskelege å forstå.

Hopsnes seier breva til dømes inneheld standardformuleringar som inkluderer alle krav som må vere oppfylte for at søknaden skal behandlast, men utan å poengtere kva det er ved den enkelte søknaden som ikkje er oppfylt.

– Har ein søkjar oppfylt alle krava unnteke eitt, kan det vere vanskeleg å forstå kva som er det mangelfulle i den konkrete saka. Dermed endar breva fort opp med å passivisere søkjaren, og når Nav då ikkje får inn meir informasjon, så avslår dei søknaden i neste runde, seier han.

– Ikkje greitt

Konklusjonen om at Nav ofte også bryt med utgreiingsplikta som følgjer av forvaltingslova, kjem av at utvalet meiner etaten ikkje går langt nok i å sjølv hente inn eller skaffe opplysningar som manglar og trengst for å opplyse ei sak før vedtak.

Når det gjeld søknader om dagpengar, til dømes, krev Nav at det skal leggjast fram arbeidskontrakt for siste arbeidsforhold og dokumentasjon på sluttdato og kva som var sluttårsak. Ifølgje Hopsnes legg Nav til grunn at dei to sistnemnde opplysningane må kome frå tidlegare arbeidsgjevar, anten gjennom ei slutterklæring eller ved at arbeidsgjevar loggar seg inn hjå Nav og fyller ut eit skjema digitalt.

– Problemet er at viss ein som søkjer dagpengar, ikkje har ei slik slutterklæring og heller ikkje får kontakt med eller hjelp av tidlegare arbeidsgjevar, vil Nav avslå søknaden. Nav har heimlar til å krevje at arbeidsgjevar gjev frå seg opplysningane, men ingen praksis for å faktisk hente inn informasjonen sjølv, etter det vi har funne.

Ei undersøking frå forskingsinstituttet Sintef i 2016 peikar på at Nav systematisk brukar det å gje avslag til å tvinge fram dokumentasjonen som burde lege til grunn før vedtaket vart gjort i utgangspunktet. Utvalsleiaren seier dette framleis ser ut til å vere tilfellet.

– Det er to problem med det. For det fyrste følgjer det av forvaltingslova at det ikkje skal gjerast slik. Og for det andre vert det feil andsynes dei som då ikkje klagar. Nav kan ikkje lene seg på ei saksbehandling som tilseier at ein må klage for å få rettane ein har krav på. Det er ikkje greitt, seier han.

Dagpengedøme peikar også over i ein fjerde feil utvalet har identifisert hjå Nav: Når Nav skal ta stilling til om nokon oppfyller vilkåra for ei yting, til dømes, er utgangspunktet etter lova at etaten skal leggje til grunn dei faktaa som er mest trulege, og gjere vedtaket basert på det.

– Når Nav i staden stiller opp det som liknar absolutte dokumentasjonskrav, er det etter utvalet sitt syn i strid med gjeldande rett, seier utvalsleiaren.

Ikkje kontakt

Den som sjølv ønskjer å ta kontakt med saksbehandlarar i Nav for spørsmål eller oppklaringar, har heller ikkje Nav-systemet på si side. Nav har nemleg organisert seg slik at kontakt i hovudsak skal skje via Nav.no, eit eige kontaktsenter eller gjennom dei lokale Nav-kontora. Men ingen av desse vegane inn sikrar den som tek kontakt, tilgang til saksbehandlaren sin, skal vi tru utvalet.

Nav-kontora kan i mange tilfelle hjelpe med søknads- og klageprosessar, men kontora har – med nokre få unntak – ikkje noko med vedtaka frå Nav å gjere. Rettleiarane ved Nav-kontora kan som hovudregel ikkje eingong ta kontakt med saksbehandlarane som gjer vedtak om ytingar for å avklare spørsmål i ei konkret sak eller generelle juridiske spørsmål.

Tidlegare fanst det ein hjelpetelefon som la til rette for ein slik dialog mellom Nav-kontora og saksbehandlarane i Nav, men han vart lagt ned fordi han vart brukt utover det som var intensjonen, skriv utvalet. Ja, du las rett: Etterspurnaden var større enn tilbodet, og då la Nav tilbodet ned.

Nav Kontaktsenter kan derimot nåast via telefon, chat og sosiale medium, men den ein møter i andre enden, kan fyrst og fremst svare på generelle spørsmål, har ikkje tilgang til dei konkrete sakene og har heller ikkje noko med vedtaka til Nav å gjere. Ved behov kan kontaktsenteret likevel sende melding til saksbehandlarar gjennom eit internt kommunikasjonssystem. Etter regelen skal då den som ønskjer hjelp med si sak, verte oppringd i løpet av to dagar.

Men ifølgje Hopsnes er det normalt ein annan saksbehandlar enn den som har gjort eller skal gjere det aktuelle vedtaket, som då ringer.

– I tillegg er det slik at saksbehandlarane skal ringe to gonger før dei kvitterer ut saka, uavhengig av om dei då har fått kontakt med brukaren eller ikkje, seier han.

Å ta kontakt via Nav.no gjev på si side skriftleg svar, men heller ikkje det kjem nødvendigvis frå personen som har behandla saka.

Udokumentert

At det er så vanskeleg å kome i kontakt med rett saksbehandlar, forklarar utvalet med måten Nav har organisert saksbehandlinga på. Ho er ikkje lenger såkalla porteføljestyrt, som vil seie at éin og same saksbehandlar har ansvaret for ei sak til ho er ferdig. I staden går alle sakene inn i det som vert kalla «ein kø», ein felles bank for alle sakene, og derifrå vert dei tildelte saksbehandlar etter dato og ledig kapasitet. Kvar saksbehandlar har ansvar for berre eitt steg i saksbehandlinga, så dersom det må hentast inn meir informasjon i ei sak før vedtak, sender saksbehandlaren til dømes brev om det og legg deretter saka tilbake i køen, og saksbehandlinga vert vidareført av ein ny saksbehandlar.

«Ein kø»-systemet vart innført av Nav for å bidra til kvalitet, likebehandling og effektivitet, men ifølgje utvalet har ikkje etaten nokon dokumentasjon på at verken dette systemet eller strategien om å skjerme saksbehandlaren frå kontakt med søkjaren, har bidrege til meir effektivitet.

I den offentlege utgreiinga vert det indikert at denne organiseringa tvert om bidreg til fleire urette vedtak og dermed også fleire klageprosessar, i tillegg til å gå på tilliten laus overfor dei som prøvar å kome i kontakt med Nav. Utvalet tilrår difor at det vert gjennomført ei grundig evaluering av både «ein kø»-systemet og forholdet mellom kontaktsenteret til Nav og vedtaksorgana.

Gamle feil

Utgreiinga om korleis saksbehandling og klage- og ankesystemet i Nav fungerer, er i det heile teke nokså dyster lesing. Og noko av det dystraste er at nokre av dysfunksjonane utvalet peikar på, ikkje er nye.

Alt i 2010 slo Sivilombodet fast overfor Nav at ein part som har sakleg grunn, skal kunne drøfte saka si munnleg med ein tenesteperson ved organet som behandlar saka, og at Nav burde gå kritisk gjennom eigen praksis på feltet.

I den tidlegare nemnde rapporten frå Sintef vart det òg peika på at ein stor del av klagene på Navs vedtak var unødvendige og kunne vore unngått om Nav hadde gjort skikkeleg jobb i saksbehandlinga i utgangspunktet.

Ifølgje Hopsnes har ikkje situasjonen vorte betre.

– Det er heilt sikkert innført tiltak Nav meiner skal betre på tilhøva, men ut frå undersøkingane våre er det vanskeleg å sjå at det har medført noka betring for brukarane. Når det gjeld høve til å få dialog med Nav, kom oppmodingane frå Sivilombodet om ein kritisk gjennomgang i 2010. Og det er jo etter det at Nav har gått over til «ein kø»-systemet, som gjer det endå vanskelegare å kome i kontakt med eigen saksbehandlar, seier han.

Kor vidt det vert betring framover, står att å sjå. No er utgreiinga «Raskt og riktig» i fyrste omgang send på høyring med frist i september.

Hopsnes seier namnet på utgreiinga spelar på målet om at behandlinga skal gå raskt og leie til rett resultat.

I tillegg til lovendringar for å forenkle, klargjere og skjerpe saksbehandlingsreglane i Nav, tiltak for å betre samhandlinga mellom Nav-kontora og vedtaksorgana i Nav og tiltak for å betre høvet brukarane av Nav har til å få ei rask avklaring av spørsmål, tilrår utvalet at styringssignal frå både departement og Nav framover må leggje meir vekt på kvalitet i saksbehandlinga framfor effektivitet åleine.

– Lèt alt dette seg i det heile teke betrast, eller kan det tenkjast at systemet i utgangspunktet er for massivt til å kunne verte velfungerande?

– Dette er ikkje eit spørsmål vi i utvalet har hatt som mandat å vurdere, men eg torer nok konkludere med at det ikkje er storleiken som fyrst og fremst er problemet her. Problemet er måten arbeidet er organisert på, med «ein kø», fleire saksbehandlarar på kvar sak og lite høve til å ha kontakt med dei som vedtaka gjeld. Det har implikasjonar for vedtaka og måten dei vert gjorde på. Det heile minner om korleis forsikringsbransjen er bygd opp og organisert på. Men ein offentleg aktør som Nav er ikkje eit AS som i hovudsak skal produsere mest mogleg effektivt og tene mest mogleg pengar, seier Hopsnes.