Oppskrifta på korleis ein nesten umerkeleg kan innføra eit slikt autoritært styresett med eit demokratisk andlet, kan ein få om ein studerer den politiske utviklinga i særleg Ungarn og Polen. Det skremmande er kor trivielt og enkelt det er å gjera ei slik fundamental politisk omdanning.

Illiberalt demokrati

Eit illiberalt demokrati er eit demokrati utan rettsstat. I praksis inneber det at demokratiet manglar rettslege spelereglar, noko som favoriserer sitjande regime. Til dømes kan det vere ytringsfridom, men det sitjande regimet kontrollerer media. Eller ein held val, men valreglane favoriserer regimet som forvaltar dei. På denne måten kan det sitjande regimet halde fast ved makta utan å bruka autoritære verkemiddel som vald og trugsmål retta mot journalistar eller ved å forby visse parti å stilla til val.

Dette er essensen i den politiske utviklinga fyrst i Ungarn og så i Polen, ei utvikling som òg har skjedd i Russland og Tyrkia, og som kan koma i land som Slovakia og Tsjekkia. Bryt vi det ned, ser vi at ein må ha sju faktorar for at eit liberalt demokrati skal verta illiberalt.

1. Ei taparkjensle

Utgangspunktet for eit illiberalt demokrati er ei taparkjensle. I alle samfunn finst det alltid fleire grupper som kjenner seg som taparar. Dette gjeld òg i eit demokrati, der alle i prinsippet har rett til å vera med og bestemma. Dei med taparkjensle er dei som har denne retten, men kjenner seg som del av eit mindretal som heile tida likevel taper, og definerer vinnarane som eliten.

Ei taparkjensle finn vi til dømes hos personar som meiner dei har tapt økonomisk på globaliseringa. Det same gjeld personar som kjenner seg som moralske taparar i eit samfunn dei opplever som dekandent. Det finst òg dei som kjenner seg som kulturelle taparar, til dømes folk på landsbygda som kjenner seg oversett i politikken og latterleggjorde i media.

Til dels vil det ikkje vera dei same personane som kjenner seg som økonomiske, moralske og kulturelle taparar. Dermed vert dette grupper som supplerer kvarandre, og som utgjer ei ganske stor gruppe frustrerte veljarar som kan koma til å røysta i protest, sidan dei likevel ikkje føler dei vert høyrde.

2. Eit demokrati i krise

Dei som kjenner seg som taparar, protesterer i eit demokrati gjennom måten dei røystar på ved val. Men dette er normalt ikkje avgjerande for valresultatet. Det kan endra seg om protestrøystene deira vert supplerte av røystene til personar som er djupt skuffa over demokratiet. Særleg om dei føler at det er dei normalt store og stabiliserande partia som har svikta fundamentalt.

Det skjedde i Ungarn. Her vart det i 2006 offentleggjort eit lydopptak av den sitjande statsministeren som vedgjekk medvite å ha fortalt løgner i valkampen det året. Det fekk følgjer i det neste valet, i 2010, då det heller marginale Fidez-partiet stod fram som eit heiderleg alternativ i eit korrupt system, og vann valet.

I Polen i 2015 prøvde den sitjande regjeringa før valet same året å fylla konstitusjonsdomstolen med eigne lojale folk for å sikra eigen politikk så lang levetid som råd. PiS-partiet stod dermed fram som eit godt alternativ å røysta på i eit korrupt system, og vann valet.

3. Ein karismatisk leiar

Demokratiske leiarar må ha tilslutning, og det er vanskeleg å få utan ei form for tiltrekkingskraft. Ho kan vera ganske ulikearta, og det er vanskeleg å sjå kva til dømes Emmanuel Macron og Angela Merkel har til felles. Poenget er snarare at det må finnast nokon å røysta på som veit å utnytta situasjonen, ved eit protestval. Det gjorde Viktor Urbán i Ungarn i 2010, og Jaroslaw Kaczynski i Polen i 2015.

4. Tilsynelatande ytringsfridom

Protestval er ikkje uvanleg. Litt av poenget med eit demokrati er at eit valresultat alltid vert prøvd på nytt ved neste val. Men i Ungarn og Polen brukte Fidez- og PiS-partiet den nyvunne makta til å rigga demokratiet slik at dei skulle vinna neste val òg. Dei trong arbeidsro, og det fekk dei ved å kontrollera media og slik avgrensa ytringsfridomen.

I Ungarn vart det til dømes straks etter valet innført høge bøter for å gje ei ubalansert mediedekning. Så fekk makthavarane inn lojale personar i organet som skulle avgjera kva som var ubalansert. Vidare fekk dei sett inn lojale leiarar i statlege medium som gjennom styringsretten favoriserte lojale medarbeidarar. Så gjorde dei det mogeleg å konsentrera medieeigarskap på få hender, slik at oligarkar som var vener av det nye regimet, kunne ta kontroll over private medieverksemder. Det er òg viktig at regjeringspartiet i stor grad har teke kontroll over nummer to-avisene på landsbygda, der partiet har hatt stor støtte.

I Polen følgde dei ein liknande strategi, og ny medielov og kontroll over statlege medium stod på dagsordenen straks etter valet. Gjennom å få kontroll med media innskrenka makthavarane den faktiske ytringsfridomen og skaffa seg arbeidsro når dei skulle setja andre sentrale element i demokratiet ut av spel. Både i Ungarn og i Polen stod grunnlovsdomstolen for tur etter media.

5. Lojale dommarar

Den amerikanske okkupasjonsmakta såg det som maktpåliggjande å få etablert ein konstitusjonsdomstol i Tyskland etter at naziregimet fall. På den måten ønskte dei å innføra ein ny institusjon som kunne kontrollera demokratiet og vakta grunnlova. Uavhengige domstolar er sjølve kjernen i rettsstaten, og kontroll med domstolane markerer vippepunktet i overgangen frå liberalt til illiberalt demokrati. Det visste Urbán og Kaczynski, som begge er utdanna juristar.

Den tyske konstitusjonsdomstolen var svært vellukka, og ein tilsvarande domstol vart innført i austeuropeiske land etter at kommunistregima gjekk i oppløysing. Ungarn og Polen var ikkje noko unnatak. I Ungarn vart konstitusjonsdomstolen til og med ein endå tydlegare politisk faktor enn i Tyskland.

Konstitusjonsdomstolar vaktar grunnlova mot endringar som strir mot ånda i grunnlova. Ikkje minst vil dette gjelda dei grunnleggjande valreglane. Ønskjer ein å endra valreglane til eigen fordel, må ein altså kontrollera grunnlovsdomstolen. Det kan makthavarane ganske lett gjera gjennom til dømes å senka pensjonsalderen. For det er ofte eldre dommarar som sit i dei høgste domstolane. Dei må då brått slutta i embetet, og så utnemner makthavarane lojale dommarar i plassen deira. Dette var primærstrategien i Ungarn.

Alternativt kan makthavarane utvida talet på dommarar og igjen oppnemna lojale dommarar til dei ledige dommarseta. Dersom dei ikkje får dette til, kan dei i staden innføra ein regel om at alle dommarane må delta for å kunna avseia ein dom, eller at det må vera eit stor fleirtal for at ein dom skal kunna avseiast. I begge tilfella vil eit mindretal av dommarane kunne blokkera eit fleirtal. Dette var primærstrategiane i Polen.

Etter å ha fått kontroll over konstitusjonsdomstolen som kontrollerer innhaldet i valreglane, er det viktig å få kontroll over domstolane som kontrollerer at valreglane vert følgde. Det er nemleg grenser for i kor stor grad ein kan laga valreglar som favoriserer den sitjande regjeringa. Difor må makthavarane ha høve til å driva med litt valfusk utan å verta stoppa av ein domstol. I Polen senka dei pensjonsalderen for høgsterettsdommarar for å få inn nye og lojale dommarar, for der er det høgsterett som kontrollerer valresultat. I Ungarn oppretta dei nye forvaltningsdomstolar, direkte underlagde justisministeren, som mellom anna skulle kontrollera valresultat.

Til sist kan det vera greitt å ta kontroll over dommarstanden generelt for effektivt å få gjennomført kontroversiell politikk. I Ungarn gjeld dette til dømes innføringa av segregering av skuleborn frå romfolket og kriminalisering av heimlause.

6. Nye valreglar

Når makthavarane slik har fått kontroll over konstitusjonsdomstolen, kan dei endra grunnlova så lenge protestvalet har gjeve eit stort nok fleirtal i parlamentet. Det enklaste og mest effektive er å sikra at det største partiet får ein uproporsjonal stor del av representantane i parlamentet. Så lenge det regjerande partiet har stor grad av kontroll over media, vil det nokså sikkert verta størst ved neste val òg.

7. Akademisk knebling

Sjølv om makthavarane har kontroll med media, har dei ikkje kontroll med all informasjonsflyt. Til dømes kan kunnskapsbasert kritikk i sosiale medium vera øydeleggjande. Difor er det viktig å få ein viss kontroll over akademia og reelt innskrenka den akademiske fridomen som sluttsteinen i grunnmuren til eit illiberalt demokrati.

Det kan gjerast i ly av skuldingar om at universiteta ikkje er til nytte for samfunnet. Då kan den sitjande regjeringa ta seg rett til å peika ut universitetsrektorar og gje dei utvida styringsrett. Dette vert særleg effektivt om ein set ned eit universitetsstyre med eit fleirtal av eksterne medlemer utpeika av regjeringa. Då vil universitetet sjølv leggja ned institutt som kjem med brysam kritikk, gjerne under dekke av at dei trekkjer til seg for få studentar. Dette er essensen i den universitetspolitikken som veks fram i Polen.

Men makthavarane treng ikkje gå så omfattande til verks. For dei treng ikkje bry seg med til dømes tannlege- eller ingeniørutdanninga, for akademisk fridom har på slike fagfelt meir akademiske enn samfunnsmessige følgjer. I staden bør dei fokusera på særleg humaniora og samfunnsvitskap, som har samfunnskritikk som ein viktig del av fagfeltet sitt. Då kan dei seia at desse studia treng nye lokale med betre IKT. Og så får dei nye lokale med for få kontor, for få seminarrom og for få auditorium. Då vert alt berre kaos, og ingen har tid og krefter til å kritisera den sitjande regjeringa. Dette har vore ein del av universitetspolitikken i Ungarn.

Rettsstaten

Vi har mangla gode instrument til å skilja utviklinga mot eit illiberalt demokrati frå politikk i eit liberalt demokrati. Innskrenkinga av ytringsfridomen, utnemninga av lojale dommarar til domstolane, innføringa av ei valordning som favoriserer det sitjande regimet og kneblinga av akademisk fridom har i all hovudsak skjedd i Ungarn og Polen gjennom lovgjeving som følgjer same prosedyre som i eit liberalt demokrati. Problemet er at kvar einskild endring, og endringane samla, set rettsstaten ut av spel slik at demokratiet ikkje lenger har spelereglar. Og det gjer det sitjande regimet nærast uavsetteleg.

Eit demokrati utan rettsstat er altså eit demokrati utan spelereglar. Det er eit vulgærdemokrati der røystefleirtal gjev uinnskrenka makt. Det er eit illiberalt demokrati. Men for mykje rettsstat gjer røysterettsdemokratiet illusorisk. Så sjølv om det illiberale demokratiet representerer ein akutt fare for det liberale både i Europa og elles i verda, skal ein heller ikkje gløyma at det liberale kan vera sin eigen fiende.

Jørn Øyrehagen Sunde er professor ved Juridisk fakultet ved
Universitetet i Bergen.