Samferdsle

Per Anders Todal

peranders@dagogtid.no

Avinor, selskapet som driv norske flyplassar, er i krise. Igjen. Gjelda er for stor, utgiftene for høge, inntektene veks ikkje nok, og regjeringa trør til for å hjelpe: Neste år aukar avgiftene flyselskapa må betale til Avinor. Samtidig blir passasjeravgifta kutta med 600 millionar for å hjelpe flyselskapa og halde billettprisane nede, men det er uklart om tiltaka er tilstrekkelege.

Den akutte krisa tok til med pandemien i 2020. Jo færre som flyg, jo mindre tener Avinor, og flytrafikken har framleis ikkje kome attende til høgdene frå 2019. I 2023 var Avinor på konkursens rand og måtte bergast av regjeringa, skreiv E24 i november i fjor.

Denne situasjonen er langt utanom det vanlege. Men det er ikkje noko nytt at inntektene blir mindre og utgiftene høgare enn Avinor hadde venta. Dette er eit gjennomgåande tema i den 21 år lange historia til selskapet.

Store voner

Da Avinor vart oppretta av Bondevik-regjeringa i 2003, var forventingane store. Luftfartsverket vart til det statseigde aksjeselskapet Avinor, som skulle drivast etter «forretningsmessige prinsipp». Slik skulle norske flyplassar bli meir rasjonelt styrte og billegare å drive. Samferdsledepartementet venta «en betydeleg effektivisering av driften», heitte det.

Men slik gjekk det ikkje, slo Riksrevisjonen fast seks år seinare. Driftskostnadene hadde auka langt raskare etter opprettinga av Avinor enn dei gjorde da Luftfartsverket styrte flyplassane. Hovudårsakene var sterk lønsvekst og auke i talet på administrativt tilsette i selskapet. Samferdsledepartementet sa seg samd i at Avinor måtte drivast meir effektivt, og lova å følgje opp selskapet tettare. Men da Riksrevisjonen laga ein større rapport om Avinor i 2018, stod det ikkje betre til.

Kostnadsveksten til Avinor var «kritikkverdig og ikke i tråd med kravet om effektiv drift», sa riksrevisor Per-Kristian Foss.

«Kritikkverdig»

Rett nok hadde Avinor auka inntektene sine monaleg sidan 2008. Men utgiftene hadde auka meir. Driftsutgiftene hadde gått frå 6 til 10 milliardar, og kostnadene til konsulentbruk og eksterne tenester var dobla. Kostnadsveksten til Avinor var «kritikkverdig og ikke i tråd med kravet om effektiv drift», sa riksrevisor Per-Kristian Foss.

Samanlikninga med andre land såg heller ikkje bra ut. I Avinor hadde driftskostnadene per passasjer auka kraftig frå 2010 til 2017, medan kostnadene per passasjer hadde falle for sju andre europeiske lufthamnselskap i desse åra.

I tillegg fann Riksrevisjonen ei rekke overskridingar i investeringsprosjekta til Avinor i denne perioden. Blant dei største utbyggingane var nye terminalar på Gardermoen og Flesland. Nær halvparten av prosjekta til Avinor vart dyrare enn kostnadsramma, slo revisjonen fast. Og medan Avinor-prosjekta i snitt gjekk sju prosent over kostnadsramma, hamna andre statlege investeringsprosjekt i same periode i snitt 7 prosent under ramma.

Pandemitap

Det var likevel ikkje budsjettsoverskridingar som slo beina under Avinor, men eit virus frå Wuhan. I rekordåret 2019 var det 54 millionar flyreiser til og frå norske lufthamner. I 2020 fall talet til 23 millionar, ein nedgang på 57 prosent. Avinor skal ha tapt kring 16 milliardar kroner på trafikkfallet dei to første pandemiåra og måtte bergast med krisepakkar frå staten.

Men tapa heldt fram, for som nemnt har flytrafikken enno ikkje nådd gamle høgder. I fjor varsla Avinor-leiinga at dei trong 1,7 milliardar kroner i ekstra inntekter årleg for å avverje ei krise. Eigenkapitalen måtte skrivast ned på grunn av inntektsfallet, og det skapte problem med långjevarane.

For eit statseigd selskap som Avinor er høva avgrensa til å auke inntektene. Og somme av kostnadene kan ikkje Avinor kutte på eiga hand, for dette er eit spesielt selskap med mange roller.

Subsidiering

Avinor driv 43 flyplassar i Noreg, inkludert 12 som er eigde av Forsvaret. Av desse er berre ein handfull av dei store flyplassane lønsame å drive, med Gardermoen i ein klasse for seg. Men selskapet har ikkje lov til å legge ned flyplassar for å kutte kostnader, sidan dette er eit politisk spørsmål.

Avinor skal vere sjølvfinansierande, og inntektene frå dei lønsame lufthamnene finansierer drifta av dei små. Omtrent halvparten av inntektene kjem frå avgiftene flyselskapa betaler for bruk av flyplassane. Den andre halvparten er stort sett leigeinntekter frå taxfreehandel, restaurantar og anna næringsverksemd ved flyplassane. Taxfreebutikkane åleine står for ein fjerdedel av inntektene til Avinor.

Å selje billeg sprit og sigarettar til dei flyreisande er ikkje nett i tråd med dei helsepolitiske måla.

Billeg sprit

Denne modellen får pussige utslag. Ein del av samfunnsoppdraget til Avinor er å halde oppe dei mange små flyplassane rundt i Noreg. Viktig infrastruktur for norsk samferdsle blir såleis finansiert gjennom taxfreehandelen. Men det å selje billeg sprit og sigarettar til dei flyreisande er ikkje nett i tråd med dei helsepolitiske måla. I tillegg har mange påpeika det urimelege i at nordmenn flest skal betale for at dei som reiser mest utanlands med fly, skal få billegare akohol og tobakk. Praksisen har likevel vore forsvart av stortingsfleirtalet heile vegen.

Avinor har på si side all interesse av at handelen held fram, sidan det utgjer ein stor del av inntektene. I siste anbodsrunde om taxfreehandelen ved flyplassane i 2021 ville Avinor at brennevin og sigarettar skulle vere minst 50 prosent billegare enn i butikk. Selskapet meinte det var «et stort uforløst potensial» mellom anna blant «yngre reisende som ikke har den samme tradisjonen som de eldre når det gjelder ’å fylle kvoten’», skreiv E24.

Denne annonsen vart publisert i nettutgåva til VG i fjor haust. Her knytte Avinor helsetenester for folk i distrikta til taxfree-handel.

Faksimile frå VG

Fly for auge

Regjeringa ønsker på si side ikkje at folk skal realisere potensialet sitt for å drikke, røyke og snuse meir. Støre-regjeringa har halvert sigarettkvoten og kutta i vinkvoten. Reduserte taxfreeinntekter skal ha påført Avinor tap på kring 400 millionar i året, sa konsernsjef Abraham Foss i 2023.

I fjor gjekk selskapet til eit uvanleg steg for eit statleg selskap. Da kom det ein annonse på framsida til nettugåva av VG med denne tittelen: «Ranveig (88) lever med alvorlig øyesykdom: Slik kan din Tax Free-handel påvirke hennes hverdag». Annonsen var illustrert med foto av Ranveig (88) og eit fly over det forfalne Toralfhuset ved øya Røst. Bodskapen var at helsetenestene og tryggleiken til eldre menneske i distrikta er avhengige av småflyplassane, som i sin tur er avhengige av taxfreehandelen.

Annonsen vart klaga inn til Forbrukertilsynet av Framtiden i våre hender (FIVH), som meinte at reklamen var både villeiande (fly er til dømes ikkje einaste transportveg til Røst) og prinsipielt feil. «Avinor, som et statlig eid selskap, skal ikke drive markedsføring for å påvirke egne politiske rammevilkår», skreiv FIVH i klagen.

Cash og klima

Men det er òg andre paradoks innebygde i Avinor-modellen. For selskapet sjølv er det rasjonelt å auke flytrafikken mest mogleg, sidan dette gjev meir pengar i kassa. Avinor sit ikkje berre og ventar på at flyselskapa skal melde seg, heller. I 2019 fortalde Dagens Næringsliv at selskapet brukte nær 100 millionar kroner i året på å marknadsføre Noreg som destinasjon overfor utanlandske flyselskap, for å få dei til å opne ruter hit til landet. Avinor bistod òg utanlandske selskap med reklame for flyruter til Noreg.

Men med aukande flytrafikk blir det òg større klimagassutslepp. Og regjeringa og Stortinget har vedteke at Noreg redusere utsleppa med 55 prosent frå 1990-nivået innan 2030. Dermed er lønsemdsmåla til eit statleg selskap i direkte konflikt med eit sentralt politisk mål. Jo betre Avinor lukkast med å oppfylle ambisjonane sine gjennom fleire flyavgangar, jo vanskelegare blir det for regjeringa å oppfylle ambisjonane sine på klimafeltet.

Berekraft

I 2019 hadde Noreg dei tredje største klimagassutsleppa frå luftfart per innbyggar i verda, bak USA og Australia, synte ein studie frå NTNU i år. Flytrafikken utgjer rett nok berre 5 prosent av dei samla norske klimagassutsleppa i dag. Men denne prosentdelen kjem til å auke. Nesten alle andre sektorar kuttar i utsleppa. Vegtrafikken kan redusere utslepp ved hjelp av elektriske bilar og biodrivstoff, men det er langt vanskelegare å gjere flytrafikken meir miljøvenleg.

«Avinor er en pådriver for bærekraftig luftfart. Vi skal tilrettelegge vår infrastruktur, slik at luftfarten i fremtiden kan bli utslippsfri», seier Avinor om seg sjølv. Men når den framtida kjem, er uvisst. Ingen veit i dag når elektriske eller hydrogendrivne passasjerfly blir tilgjengelege og godkjende for luftfart.

0,5 prosent

Biodrivstoff kan òg hjelpe på berekrafta, men i flytrafikk er innslaget så langt ørlite. I dag er det berre krav om innblanding på 0,5 prosent biodrivstoff i flybensinen i Noreg, medan kravet for vegtrafikken er 19 prosent biodrivstoff. I tillegg er verkeleg berekraftig biodrivstoff alt no ei mangelvare på verdsmarknaden. Om flya skal gå på til dømes palmeolje, blir klimavinsten borte.

Kanskje kjem det snart tekniske gjennombrot som endrar biletet totalt. Men i dag er den einaste måten å redusere utsleppa frå norsk flytrafikk raskt og monaleg på, å redusere talet på avgangar. Det vil føre Avinor enda nærare stupet, og det er det neppe nokon på Stortinget som vil. Difor lever den såkalla Avinor-modellen truleg trygt, trass i økonomiske vanskar og innebygde paradoks.

Les tilsvaret frå samferdsleminister Jon-Ivar Nygård her.

Les tilsvaret frå konsernsjef Abraham Foss her.