Kommuneøkonomi

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Ja, denne artikkelen skal handla om kommunal gjeld. Men før det: Den jødiske briten David Ricardo (1772–1823) heldt på med mykje rart, men fyrst og fremst var han eit teoretisk geni. På mange vis kan vi sjå på han som grunnleggjaren av moderne samfunnsøkonomi. Når du og eg set oss i gjeld, når vi tek opp stor skuld, kuttar vi ofte i forbruket vårt. Vi veit at vi må nytta framtida til å betala attende det vi har lånt, pluss leige, rente på kapitalen. Ricardo var sjølvsagt fullt ut klar over dette, men éin dag byrja han å undra seg over kva vi gjorde når staten byrja å låna meir pengar. For kven er det som skal betala attende skulda? Jau, det er skattebetalarane, altså oss. Set vi av like mykje pengar til offentleg skuld som til vår eiga private gjeld? Og omvendt, om staten får tak i mykje ekstrapengar, aukar vi då vårt eige forbruk, sidan staten truleg kjem til å gje oss mykje eller delar av desse ekstrapengane?

Undringa til Ricardo har fått eit namn: ricardiansk ekvivalens. Ricardo kom til at det truleg ikkje fanst noko slikt, han trudde at skattebetalarane gav blaffen i å planleggja for eiga framtidige skatteinnbetaling. Han meinte altså at hans eige omgrep ikkje fanst. John Maynard Keynes var samd med Ricardo. Ricardiansk ekvivalens eksisterte ikkje som fenomen, berre som omgrep. Difor meinte Keynes at statane skulle låna pengar når økonomien var dårleg og arbeidsløysa var høgare enn normalt. Desse låna skulle staten så nytta til å investera litt ekstra, for slik å få hjula i gang att.

Keynes levde lenge

Sjølv om Keynes døydde straks etter den andre verdskrigen, var han likevel dominerande fram til starten av 1970-åra. Men etter stagflasjonen, som Milton Friedman hadde spådd, synte at ein økonomi kunne ha både høg inflasjon og høg arbeidsløyse grunna for høg pengeskaping og -bruk, kom nyklassisistane på bana og tok mykje av makta. Nyklassisistane er dei som atter la vekt på læra til Adam Smith og Ricardo, men mange nyklassisistar var likevel usamde med Ricardo. Dei meinte at skattebetalarane planla etter ricardiansk ekvivalens, at dei faktisk reduserte forbruket sitt i takt med opplåning til staten. Om det stemte, var keynesiansk motkonjunkturpolitikk daud. For då kunne ikkje staten nytta meir pengar gjennom opplåning. For kvar ekstrakrone staten tok i bruk, ville nemleg skattebetalarane redusera eige forbruk tilsvarande, og vi var like langt. I alle høve: Litt ricardiansk ekvivalens finst nok. Særleg i Noreg. For vi nordmenn låner mykje, og vi sparar knapt i verdipapir anna enn gjennom den obligatoriske pensjonssparinga i privat sektor.

Vi nordmenn sparar faktisk minst i bank og aksjar av alle i heile EØS-området. Ein grunn til dette er sjølvsagt det litt vonlause skattesystemet. I dag er rentene negative, men staten skattlegg dei likevel. Men om vi likevel skulle finna på å spara, tek staten formueskatt. Set vi pengar på konto, et inflasjonen og staten opp ikkje berre meir enn avkastinga, men òg av dei pengane vi set inn. Nei, vi nordmenn tek heller opp store lån, som gjev oss rentefrådrag, og så nyttar vi desse pengane på eigedom, som knapt vert skattlagd. Vi nordmenn er gode til skatteplanlegging, og ingen politikar med næringsvit vågar å fjerna korkje rentefrådraget eller den gunstige eigedomsskatten. I staden lèt vi som om vi er progressive gjennom ein formues- og renteskatt som gjer norsk økonomi mykje meir ustabil enn han treng vera.

Kommunane

Men kommunane treng ikkje å halda på slik, for dei betaler korkje kapitalskatt eller utbyteskatt eller formueskatt. Kommunane kan spara i verdipapir og på bankkonto. Men det gjer kommunane stort sett ikkje, dei låner og låner og låner. Dette er negasjonen av ricardiansk ekvivalens. Den norske staten har knapt gjeld, men ein finansformue på over 11 billionar kroner, eller elleve tusen milliardar kroner, som Carl I. Hagen ville ha sagt det. Og her er vi framme ved den andre grunnen til at nordmenn ikkje sparar: Vi lit faktisk på at staten i framtida skal betala både god uføretrygd og høg pensjon. Få norske økonomar vil hevda at kommunar eller nordmenn flest ikkje planlegg på basis av at staten er så rik. Ricardo tok altså feil, i det minste om vi talar om Noreg. Både skattesystemet og Oljefondet gjer at vi kan gambla i eigedom som knapt nokon andre.

Og difor ser det heller ikkje ut til at vi bryr oss om den store skulda kommunane har sett seg i etter at vi fekk Oljefondet. Den kommunale skulda har så langt i kommunevalkampen knapt vorte nemnd, korkje i radio eller på fjernsyn. Det er neppe ein dristig spådom å seia at det kjem skulda heller ikkje til å verta før valdagen er der. Og det sjølv om Statistisk sentralbyrå (SSB) tidlegare i år la fram ein analyse som burde ha fått alarmklokkene til å ringja.

Gjeld gonger fire

Ved utgangen av år 2000 hadde norske kommunar ei skuld på vel 150 milliardar kroner, i 2017 var den same gjelda på 600 milliardar. Kommunane har hatt ein særs stor inntektsvekst etter at staten fekk Oljefondet. Når det regnar på presten, dryp det på klokkaren. I 2000 hadde kommunane totale inntekter på 224 milliardar. I 2017 var det same talet 531 milliardar. Då skulle ein tru at kommunane valde å gå med store overskot på drifta for slik å spara opp pengar til investeringar i staden for å betale renter. Men nei. I 2000 var den samla kommunale gjelda på 67 prosent av inntektene, i 2017 heile 113 prosent. Norske kommunar har altså skuld som langt overgår inntektene.

Korkje eldrebylgja eller fødselstal kan forklara utviklinga. Nordmenn får stadig færre born, og det har vore ein samla nedgang av personar på over 80 år i denne perioden, sidan nordmenn fekk få born i den vanskelege mellomkrigstida. No byrjar derimot talet på eldre å stiga kraftig, sidan den store etterkrigsgenerasjonen vert eldre. Gruppa med nordmenn på over 80 år kjem til å vekse fram til omlag 2050. Kommunane skal gjennom 30 uår, men i staden for å nytta dei særs gode åra frå 2000 av, har dei altså auka både konsumet og gjelda til dels dramatisk. Og det sjølv om demografi er ein nokså eksakt vitskap.

Fond og finanskrise

Rett nok er det ikkje berre Oljefondet og ricardiansk ekvivalens som forklarer firedoblinga av gjeldsnivået, det gjer òg 11. september, finanskrisa og Kinas store valutaoverskot. Alle tre fenomena har drive ned rentenivået. Og med lågt rentenivå vert freistinga stor for kommunane rundt om. Kommunalbanken er eit aksjeselskap, men i praksis er det ein rein statsbank, sidan han driv med statsgaranti og dessutan er ått av staten. Dimed kan Kommunalbanken taka opp store lån til særs låg rente i den internasjonale marknaden. Før finanskrisa var renta kommunane betalte, på nær 6 prosent, ved utgangen av 2017 var ho komen ned i 1,7 prosent.

Men underleg nok held ikkje kommunane seg lenger berre til Kommunalbanken. Noko av dette kan også forklarast med finanskrisa. Internasjonale reguleringar krev no at kvar stat skal peika ut såkalla «systemviktige» bankar. Finansdepartementet har ikkje uventa definert Kommunalbanken som «systemviktig», sidan banken har så store utlån. Dimed har Kommunalbanken måtta byggje opp meir eigenkapital for slik å kunna motstå eventuelle framtidige tap. Det har i sin tur gjort at ein del av kommunane har teke opp særs kortsiktige lån i finansmarknaden. Dei har gått frå å ha 4 milliardar i såkalla sertifikatlån, til heile 59 milliardar. Desse låna gjev faktisk endå lægre renter enn Kommunalbanken kan tilby, ulempa er at dei konstant må rullerast. Det er risikosport. Som SSB skriv: «Dette medfører at høyere rente i sertifikatmarkedet raskt vil kunne føre til økte renteutgifter for kommuner som har mye kortsiktig gjeld.» Sagt på ein annan måte: Dette kan gå verkeleg gale.

Liberaliserte mykje

Noko av skulda for den auka gjelda har truleg den fyrste Stoltenberg-regjeringa, som liberaliserte mykje. Før 2001 var det slik at kommunane måtte søkja staten om lov til å taka opp lån. Dette reduserte sjølvsagt det kommunale sjølvstyret, og difor gav Stoltenberg kommunane lov til å taka opp lån utan å søkja Kommunaldepartementet fyrst. «Økningen i samlet kommunegjeld kan derfor ses i sammenheng med at flere kommuner står friere til å vurdere å ta opp lån.» No er det berre dei såkalla Robek-kommunane, kommunar som over tid driv med ubalanserte budsjett, som må søkja om å få taka opp lån. Men her har det faktisk vore ei positiv utvikling dei siste åra. I 2004 var det heile 118 kommunar som var oppført i Robek-registeret, i 2018 berre 17. Dette handlar truleg igjen om dei låge rentene. For sjølv om den samla gjelda har vorte firedobla, har rentenedgangen vore så stor at dei samla renteutgiftene har gått ned målt etter inntekt.

Dessutan er det òg slik at kommunane ikkje ber ansvaret for all den gjelda dei tek opp. Alle utgifter til vatn, kloakk og renovasjon er kommunane pålagde å taka inn frå innbyggjarane. Det gjev eit såkalla perverst incentiv, på økonomispråket. Det vi betaler inn til kommunane i til dømes bossavgift, dukkar ikkje opp som skatt eller avgift nokon stad. Dimed får vi det same fenomenet som med bompengar og nettavgift. Finansdepartementet og SSB reknar ikkje desse utgiftene som skattar, men det gjer veljarane. Same kor mykje kommunane byggjer flotte forbrenningsanlegg og fjernvarme eller kva det no er i tilknyting til renovasjon, vert rekninga velta direkte over på veljarane. Det skjer òg om rentene går opp. Då vil både bompengar, nettleige og ikkje minst kommunale avgifter gå rett opp.

Låge renter i æva?

Men det store spørsmålet er sjølvsagt om rentene skal opp. Om vi ser isolert på Noreg, burde rentene etter læreboka vera mykje høgare, sidan både dei offentlege utgiftene og bustadprisane har gått sterkt opp. Men Noregs Bank har vore særs varsame med å nytta rentevåpenet sjølv om krona er rekordlåg. Noregs Bank styrer nemleg etter eit inflasjonsmål, og inflasjonen er relativt låg, sidan det meste av det vi kjøper, er importert frå utlandet. Dessutan er det internasjonale rentenivået lågt, og mykje kan tyda på at det held fram. Heilt sidan Japan for nær 30 år sidan vart råka av eit stor finanskrise, har rentene der ligge på nær null. I tillegg har landet negativ folkevekst, sidan japanske kvinner knapt får born lenger. Den same sjukdomen er no både Noreg og Europa råka av. Negativ folketalsvekst tilseier låge renter, sidan eldre knapt tek opp lån eller etterspør kapital.

Det vi kan slå fast, er at kommunane trass i at dei har ei stor auke i inntekter, har auka gjelda og auka eigedomsskatten. Om rentene ein dag snur, sit innbyggjarane att med rekninga.