EØS

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Eit rop om hjelp, lydde det retorisk frå ein aviskommentar då den fyrste utgreiinga om Noregs forhold til EU vart lagd fram i 2012, 20 år etter at EØS-avtalen vart signert. NOU-en «Utenfor og innenfor» hadde eit sidetal som var likt siffera i naudnummeret i USA – 911 – og slo fast at Noreg var langt tettare tilknytt EU-samarbeidet enn dei fleste var klare over.

«Vi er nesten like integrerte som Storbritannia», sa utvalsleiar Fredrik Sejersted til britiske BBC den gong. Noreg hadde nemleg då teke inn tre fjerdedelar av EUs lovar og reglar, og i tillegg gjennomført regelverket meir effektivt enn mange av EU-medlemslanda sjølv, ifølgje utgreiinga.

Utvalet som nyleg la fram ei ny utgreiing om forholdet til EU – no når EØS-avtalen har vore i kraft i 30 år – har konsentrert seg om å skildre utvikling og erfaringar i åra sidan 2012, og har kome til eit sidetal på under halvparten av den førre utgreiinga. Men når det gjeld bodskap og konklusjonar, kunne det vore ein idé å redusere sidetalet endå meir, til 110 eller 113, til dømes. Eller eventuelt høgna det kraftig, til 1412, det same som naudnummeret for dei med høyrselshindringar.

Auke i breidd og djupn

Mediedekninga av utgreiinga har vore prega av at utvalet tilrår å knyte Noreg endå tettare til den europeiske kraftmarknaden enn i dag, og at det meiner EØS-avtalen er ei langt betre løysing for Noreg enn avtaleformene Storbritannia, Sveits og Canada har med EU. Dimed inneber konklusjonane ein kalddusj for Sp-ønsket om å erstatte EØS-avtalen med handels- og samarbeidsavtalar med EU, «for å sikra norske interesser», som det står i programmet til partiet.

Meir oppsiktsvekkjande er det likevel kva utgreiinga fortel om korleis samarbeidet med EU har vakse både i breidd og djupn sidan 2012.

Også utvalsleiar Line Eldring, som til dagleg er leiar av samfunnspolitisk avdeling i Fellesforbundet, har sagt at ho er overraska over den store breidda i EU-samarbeidet i dag.

– Det har gått meir opp for meg kor mykje EU-samarbeidet betyr, og kor mykje det utgjer av arbeidet i norsk forvalting, seier ho til Dag og Tid.

Innanfor og utanfor

Og det er ikkje berre EØS-avtalen som har auka i omfang, sjølv om den òg i høgste grad har vakse.

EØS-avtalen omhandlar som kjent den indre marknaden. Han skal bidra til fri flyt av varer, tenester, kapital og personar innanfor EØS-området, som inkluderer EU og Efta-landa Noreg, Island og Liechtenstein. Då avtalen vart signert i 1992, omfatta han over 1800 EU-rettsreglar, såkalla rettsakter, og i 2012 nærma det seg 3000. I dag er talet på gjeldande rettsakter i EØS-avtalen over 7800, ifølgje utgreiinga.

Isolert sett seier ikkje det talet så mykje om omfanget, for ei rettsakt kan innebere alt frå små tekniske justeringar til større lovendringar, og kan kome i form av både ikkje-bindande retningsliner og detaljerte og bindande forordningar.

Men i tillegg til at talet på rettsakter knytte til den indre marknaden veks, har også stadig nye avtalar og EU-rettsakter på område EØS-avtalen ikkje pliktar Noreg til å samarbeide om, friviljug vorte lagde til ein protokoll i EØS-avtalen. Samarbeidet gjennom EØS-avtalen er altså utvida til nye område, slik utvalet formulerer det. Dette var mellom anna tilfellet då Noreg i 2019 inngjekk ein klimaavtale med EU, og då Noreg i 2021 vart med i Det europeiske forsvarsfondet.

Fem av dei sju nye EU-byråa Noreg har knytt seg til sidan 2012, er òg lagde til gjennom vedlegg til EØS-avtalen, som tilknytinga til EUs energiregulatorbyrå Acer og til den europeiske banktilsynsstyresmakta EBA.

I tillegg har Noreg utvikla samarbeidet med EU på område som ligg heilt utanfor EØS-avtalen, som innanfor justispolitikk og forsvars- og tryggingspolitikk. Dei siste åra har Noreg til dømes vorte del av EUs prosjekt for militær mobilitet gjennom forsvarssamarbeidet Pesco, og vorte samde med EU om ei politisk erklæring som skal leggje til rette for meir samarbeid om karbonfangst og -lagring, havvind, hydrogen, kritiske råvarer, batteri og grøn transport – ei erklæring for ein såkalla «grøn allianse».

Klimareguleringar

Om samarbeidet med EU gjennom EØS-avtalen har auka meir enn samarbeidet utanfor EØS-avtalen sidan 2012, seier utgreiinga ikkje noko om, men utvalsmedlem Halvard Haukeland Fredriksen, som er professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen, ser det slik:

– Eg vil seie at samarbeidet har breidd seg ut mest utanfor EØS, og gått mest i djupna innanfor EØS, seier han.

Eldring seier eit viktig døme på reguleringsauken og utvidinga av samarbeidet med EU sidan 2012 er innan klima- og miljøpolitikken.

– Og når klimapolitikken medfører regulering, handlar ikkje det berre om sjølve klimalovgjevinga. Mykje av lovgjevinga elles i EU er no også retta inn mot å nå klimamålsetnadene. Samstundes er det ein tendens til at lovpakkar i EU går på tvers av fleire sektorar, slik at noko av lovverket i pakkane fell innanfor og noko fell utanfor EØS-avtalen. Så det gjer det litt krevjande på ståande fot å seie om det er innanfor eller utanfor EØS-avtalen samarbeidet har auka mest, seier ho.

– Samarbeidet har breidd seg ut mest utanfor EØS, og gått mest i djupna innanfor EØS.

Halvard Haukeland Fredriksen, professor i rettsvitskap og utvalsmedlem

Halvard Haukeland Fredriksen

Foto: Universitetet i Bergen

24 nye avtalar

Totalt har Noreg i dag 98 avtalar med EU, ifølgje utgreiinga. Dei største utanom EØS-avtalen er avtalane som regulerer Schengen-samarbeidet om personkontroll ved dei felles yttergrensene, visum, politisamarbeid og rettsleg samarbeid i straffesaker, og Dublin-samarbeidet på asyl- og flyktningområdet.

Til liks med EØS-avtalen er også Schengen-avtalen dynamisk, det vil seie at nye EU-reglar på feltet vert lagde til avtalen. Men ulikt EØS-avtalen gjev ikkje Schengen noko høve for Noreg til å reservere seg mot nye EU-reglar. Denne avtalen kan såleis også auke i omfang.

Den gjeldande Dublin III-forordninga tredde i kraft i 2014. Elles har 24 av dei 98 avtalane Noreg har med EU i dag, kome til etter 2012.

Få kjenner heilskapen

Då Sejersted-utvalet i 2012 skreiv at Noreg var tettare knytt til EU enn dei fleste var klare over, vart det presisert at det også gjaldt for politikarar, embetsverk, journalistar, forskarar og andre som jobba med forholdet til EU til dagleg.

«De som kjenner en side av Norges forhold til EU, kjenner sjelden de andre like godt. Få, om noen, kjenner helheten», heitte det frå utvalet den gong.

Eldring meiner situasjonen i stor grad er den same i dag.

– Det er ikkje gjort så store grep som ein kunne ønskje når det gjeld koordinering og heilskap, men det er gjort noko. Og i 2021 kom det òg ein rapport om EØS-arbeidet til departementa, som inneheldt ganske mange konkrete framlegg for å styrke koordineringa. Utvalet legg vekt på at det er behov for sterkare og meir heilskapleg politisk styring, seier ho.

Solberg-regjeringa oppretta i 2013 ein eigen europaministerpost ved Statsministerens kontor. Men ministerposten skifta mannskap nesten like ofte som justisministerposten og vart etter kvart også flytta til Utanriksdepartementet, før posten så vart avvikla i 2018.

Eldring-utvalet skriv at ministerposten truleg gav EU- og EØS-arbeidet større merksemd internt i regjeringa og departementa, men at effekten av posten likevel var avgrensa.

– Det er såleis ikkje klart for oss at vi bør få ein eigen europaminister igjen no, men vi ser behov for meir koordinering for å få mest mogleg ut av avtalane våre med EU. Og det er positivt at det i Utanriksdepartementet no er utnemnt ein ny statssekretær med særskilt ansvar for EU og EØS, seier Eldring.

Utvalet kjem elles med ei lang rekkje tilrådingar om korleis EU-samarbeidet bør gjerast meir kjent både blant politikarar, embetsfolk og blant folk flest framover: ved å gjere EU og EØS til ein langt større del av pensum på ungdomsskular og vidaregåande skular; ved å modernisere, forenkle og betre oppdateringa av EØS-notatbasen med informasjon om alle rettsaktene som det vert vurdert å ta inn i EØS-avtalen; og ved å utarbeide årlege stortingsmeldingar om utviklinga i EU og om aktuelle og komande saker.

– Det er behov for sterkare og meir heilskapleg politisk styring.

Line Eldring, leiar av EØS-utvalet

Vil endå tettare på

Og sjølv om omfanget av samarbeidet med EU ikkje er godt nok kjent i dag og samstundes stadig aukar i omfang, tilrår utvalet at Noreg både bør vidareføre og utvide samarbeidet på nye område framover, innanfor så vel som utanfor EØS-avtalen.

Fleirtalet i utvalet – alle så nær som eitt utvalsmedlem – går til dømes inn for at Noreg skal vidareføre klimasamarbeidet med EU fram mot 2050 og jobbe for at EØS-relevant miljøregelverk som er vedteke i EU, raskt vert teke inn i EØS-avtalen. Same fleirtal går inn for å søkje tettare samarbeid med EU om utanrikspolitikk, tryggleik og forsvar, medan heile utvalet tek til orde for å styrke samarbeidet med EU om beredskap og krisehandtering både for samfunnet generelt og for helseberedskap spesielt.

– Går det ikkje ei grense ein stad for kor omfattande samarbeid vi kan ha og framleis stå utanfor medlemskap?

– Jo, det gjer det, men kvar den grensa går, er det ikkje opp til oss å seie noko om. Det vi veit, er at det går nokre grenser frå EUs side. Det er ikkje alt dei vil ha oss med på, så utviding framover er vel så mykje eit spørsmål om kva vi får vere med på, seier Eldring.

– Ser du nokre ulemper ved den stadig tettare tilknytinga vår til EU?

– Nei, eg gjer ikkje det, verken generelt eller prinsipielt, ikkje så lenge det tener interessene våre. Men det er klart at det demokratiske dilemmaet med at vi ikkje er med på å bestemme, vert større jo meir innanfor EU-samarbeidet vi kjem utan å vere medlem, seier ho.

– Finst det nokon veg tilbake, slik de vurderer det?

– Vi kan seie opp EØS-avtalen, slik det er nokon som meiner vi skal gjere. Det er mogleg, men det vil vere eit samfunnsomveltande grep å ta, med ei rekkje konsekvensar. Ein ting er økonomien i å stå utanfor den indre marknaden. Det vil også kople oss frå mykje anna vi i dag er med på, for EU er meir og meir motviljug til å ha særordningar for enkeltland.

– Men kva med alle dei andre avtalane med EU, kan vi gå tilbake på dei?

– Eg trur ikkje det vil verte halde mot oss om vi ønskjer å seie opp nokre av dei som ikkje er direkte knytte til EØS-avtalen, men mange av desse er det Noreg sjølv som har vore oppteke av å ta del i. Dei er ikkje dytta på oss utanfrå, seier Eldring.

Fredriksen er av same oppfatning.

– Tilknytinga til EU har EØS-avtalen som grunnmur. Skulle Noreg finne på å seie opp EØS-avtalen, kjem EU til å svare med å seie opp Schengen, Dublin og dei andre avtalane, for sikre seg best mogelege kort i forhandlingane som då må kome om Noregs framtidige forhold til EU. For å spissformulere vil eg påstå at det i dag er ei langt større samfunnsomvelting å melde oss ut av EØS enn å melde oss inn i EU, seier Fredriksen.