Juss

Bøter. Tap av rettar. Tilleggsskatt. Dei siste 10–15 åra har norsk forvaltning sanksjonert lovbrot i langt større grad enn før. Dette gjeld særleg mot selskap og næringsdrivande, men òg overfor privatpersonar.

Ein rapport frå Statistisk sentralbyrå i 2023 syner at talet på forvaltningssanksjonar har auka kraftig på mange samfunnsområde. Det same har storleiken. I 2014 gjorde Fiskeridirektoratet 39 sanksjonsvedtak. I 2021 var talet 140. Summen av årlege bøter gjekk frå 700.000 til 2,6 millionar i same periode.

Auken er ikkje minst ei følgje av alle EU-reglane som vert norsk rett gjennom EØS-avtalen, og som ifølgje EU-styresmaktene skal sanksjonerast av forvaltninga.

To konkrete døme:

* I 2021 gav Konkurransetilsynet 788 millionar kroner i gebyr til Telenor for brot på konkurranselovgjevinga.

* Sidan hausten 2023 har Skatteetaten etterforska 22 OnlyFans-brukarar for skatterettsbrot. Konsekvensen av etterforskinga kan verte tilleggsskatt.

På fagspråket heiter dette «administrative sanksjonar» eller forvaltningssanksjonar. «Forvaltninga» kan vere statlege tilsynsorgan (Datatilsynet, Konkurransetilsynet, Finanstilsynet) eller etatar og direktorat som Skatteetaten eller Fiskeridirektoratet.

– Om alle brot på forvaltningsrettslege reglar skulle ha vorte handsama i domstolane, hadde dei kollapsa.

Jon Petter Rui, professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen.

Straff

Dei juridiske fagmiljøa har i mange år diskutert om slike vedtak eigentleg høyrer heime i domstolane. Faktisk vert forvaltningssanksjonar rekna som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Men fordi den opererer med eit vidare straffeomgrep enn oss, vert det akseptert at forvaltninga gjer slike vedtak.

Problemet, ifølgje kritikarane, er at sanksjonane har eit strafferettsleg preg. Straff er oppgåva til domstolane, ikkje forvaltninga. Fleire juristar meiner dette er eit rettstryggleiksproblem.

– I takt med auka makt til å gjere vedtak har forvaltninga fått stadig større høve til å sanksjonere vedtaka økonomisk, seier leiar i Advokatforeningen, Jon Wessel-Aas.

Han peiker på at sakshandsaminga i forvaltninga manglar dei rettstryggleiksgarantiane som er knytte til strafferetten. Trass i at sanksjonane kan vere tyngjande for dei det gjeld.

Eit døme er at påtalemakta har ansvar for å føre prov, ikkje tiltalte. Eit anna er det strenge beviskravet. Eit tredje at tiltalte har krav på offentleg oppnemnd forsvarar. Desse mekanismane gjeld ikkje i forvaltninga.

Inkvisisjonen

Det andre Wessel-Aas peiker på, er at forvaltninga har ei problematisk dobbeltrolle – ho er både etterforskar og dommar.

Her lyt vi ta ein rettshistorisk omveg: Før reformasjonen hadde den katolske kyrkja stor makt. Den fremste oppgåva hennar var å fremje den katolske trua, og kjempe mot kjetteri. Spydspissen i denne kampen var inkvisisjonen, og leiaren hadde rolla som både etterforskar, dommar og bøddel. Det førte til vilkårlege (og forferdelege) straffer.

Dette var ein grunn til at etaten vi i dag kallar påtalemakta, vart uavhengig av domstolane i opplysingstida. Føremålet var å hindre vilkårlege avgjerder.

Om ikkje forvaltninga skil strengt nok mellom rolla som etterforskar og rolla som dommar, vert det siktemålet utfordra, meiner Wessel-Aas.

Ei tredje innvending gjeld måten etterforskinga er organisert på. I domstolane er det eit sentralt prinsipp at retten berre skal leggje vekt på prov og forklaringar som vert lagde fram munnleg for dommaren.

I forvaltninga er sakshandsaminga som hovudregel skriftleg. Det meiner kritikarane reduserer høvet til å ta til motmæle før avgjerda kjem.

Foto: Universitetet i Bergen.

Ris bak spegelen

Men er det ei god løysing å dytte sakene over i domstolssystemet?

Jon Petter Rui er professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen, med fordjuping i straffeprosess. Han forklarar grunnen til at vi skil mellom straffereaksjonar og forvaltningsreaksjonar.

– Straffbare handlingar har hovudsakleg to ytterpunkt. På den eine sida finn vi dei grovaste krenkingane: vald og drap, åtak på demokratiet, trugslar mot tryggleiken til riket og så bortetter.

Desse brotsverka, utdjupar han, ligg i kjernen av strafferetten og skal sanksjonerast med fengsel. Denne makta kan ikkje domstolane overlate til forvaltninga, det står tydeleg i Grunnlova.

– Det andre ytterpunktet er brot på detaljerte og tekniske forvaltningsreglar, til dømes reglar om marknadsføring, eller konsesjonar til fiske eller oljeleiting, seier han.

Slike reglar ligg i kjernen til forvaltningsapparatet, og difor skal forvaltninga ta seg av sanksjoneringa. Skal reglane ha nokon reell verknad, treng forvaltninga eit ris bak spegelen.

Kunnskapsmangel

Forvaltningssanksjonar gjeld spesialisert forvaltningsjuss, og skal etterforskinga vere god nok, krevst særskild kunnskap. Slik kunnskap manglar politiet og påtalemakta, meiner Rui.

Det er Transocean-saka eit døme på. Saka gjaldt påstått skatteunndraging på om lag 11 milliardar skattepliktig inntekt. I elleve år hadde skatteetaten og politiet etterforska to Transocean-selskap for skatteunndraging. Påtalemakta tok ut tiltale mot selskapa og tre skatterådgjevarar, og bad om fire års fengselsstraff. I retten vart både selskapa og dei tiltalte frifunne, og Skatteklagenemndas vedtak om 400 millionar kroner i gebyr oppheva. I ettertid vart politiet og påtalemakta granska av Riksadvokaten for manglande forståing av skatteregelverket. I rapporten fekk Økokrim sterk kritikk.

Ressursomsyn

Eit anna argument for å halde fram med status quo er ressursar. Påtalemakta har ikkje kapasitet til å etterforske mylderet av brotsverk som kan oppstå i forvaltningsretten, alt frå skatte- og avgiftsspørsmål via helse- og trygderett til brot på forbrukarlovgjevinga. Av same grunn meiner Rui det er naivt å tru at forvaltningssanksjonar kan handterast av domstolane:

– Om alle brot på forvaltningsrettslege reglar skulle ha vorte handsama i domstolane, hadde dei kollapsa.

Ein slik situasjon ønskjer ingen, seier han.

På grunn av Transocean-saka, og i og for seg Trygdeskandalen i Nav, har påtalemakta i aukande grad vorte merksam på skilnaden mellom dei forvaltningsrettslege og det strafferettslege sporet, seier Rui.

Ser til utlandet

Den største utfordringa med bruk av forvaltningssanksjonar, slik Rui ser det, er fråværet av eit klart og einsarta regelverk. I dag er reglane for bruk av forvaltningssanksjonar fragmentariske, og rekkjevidda varierer etter saksområde. Dette er uryddig og uføreseieleg.

Når det gjeld vilkåra for reaksjonar, er det til dømes uklart om det skal krevje klanderverdig åtferd, eller om manglande aktsemd er nok for å få ein reaksjon. Vidare er det uklart om manglande kjennskap til regelverk kan verke formildande.

I Tyskland, Austerrike og Sveits har dei eigne lovar for forvaltningssanksjonar. Her er vilkåra for å gje sanksjonar klart definerte, og reglane som skal styre sakshandsaminga, er eintydige.

Rui ønskjer seg ein slik modell. Alternativt, seier han, kan reglane leggjast inn i eit eige kapittel i forvaltningsloven.

Førebels ligg det ikkje an til nokon konkrete regelverksendringar. Dermed held diskusjonen fram i fagmiljøa.