JavaScript is disabled in your web browser or browser is too old to support JavaScript. Today almost all web pages contain JavaScript, a scripting programming language that runs on visitor's web browser. It makes web pages functional for specific purposes and if disabled for some reason, the content or the functionality of the web page can be limited or unavailable.

Takk for at du vil dele artikkelen

Den du deler artikkelen med, kan lese og eventuelt lytte til heile artikkelen.
Det gjer vi for at fleire skal oppdage DAG OG TID.

Namnet ditt vert synleg for alle du deler artikkelen med.

Samfunn

Straff utan dom

Offentlege tilsyn deler ut stadig fleire og høgare bøter for regelbrot. Burde domstolane ha den oppgåva?

Kvar veke les vi inn utvalde artiklar, som abonnentane våre kan lytte til.
Lytt til artikkelen
Skatteetaten. Foto: Lise Åserud / NTB

Skatteetaten. Foto: Lise Åserud / NTB

Skatteetaten. Foto: Lise Åserud / NTB

Skatteetaten. Foto: Lise Åserud / NTB

7598
20240216

Bakgrunn

Utvida
forvaltningsmakt

Forvaltninga gjer inngripande vedtak på mange område og sanksjonerer dei økonomisk.

Sanksjonane liknar straff, men blir ikkje handsama strafferettsleg.

7598
20240216

Bakgrunn

Utvida
forvaltningsmakt

Forvaltninga gjer inngripande vedtak på mange område og sanksjonerer dei økonomisk.

Sanksjonane liknar straff, men blir ikkje handsama strafferettsleg.

Juss

Bøter. Tap av rettar. Tilleggsskatt. Dei siste 10–15 åra har norsk forvaltning sanksjonert lovbrot i langt større grad enn før. Dette gjeld særleg mot selskap og næringsdrivande, men òg overfor privatpersonar.

Ein rapport frå Statistisk sentralbyrå i 2023 syner at talet på forvaltningssanksjonar har auka kraftig på mange samfunnsområde. Det same har storleiken. I 2014 gjorde Fiskeridirektoratet 39 sanksjonsvedtak. I 2021 var talet 140. Summen av årlege bøter gjekk frå 700.000 til 2,6 millionar i same periode.

Auken er ikkje minst ei følgje av alle EU-reglane som vert norsk rett gjennom EØS-avtalen, og som ifølgje EU-styresmaktene skal sanksjonerast av forvaltninga.

To konkrete døme:

* I 2021 gav Konkurransetilsynet 788 millionar kroner i gebyr til Telenor for brot på konkurranselovgjevinga.

* Sidan hausten 2023 har Skatteetaten etterforska 22 OnlyFans-brukarar for skatterettsbrot. Konsekvensen av etterforskinga kan verte tilleggsskatt.

På fagspråket heiter dette «administrative sanksjonar» eller forvaltningssanksjonar. «Forvaltninga» kan vere statlege tilsynsorgan (Datatilsynet, Konkurransetilsynet, Finanstilsynet) eller etatar og direktorat som Skatteetaten eller Fiskeridirektoratet.

– Om alle brot på forvaltningsrettslege reglar skulle ha vorte handsama i domstolane, hadde dei kollapsa.

Jon Petter Rui, professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen.

Straff

Dei juridiske fagmiljøa har i mange år diskutert om slike vedtak eigentleg høyrer heime i domstolane. Faktisk vert forvaltningssanksjonar rekna som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Men fordi den opererer med eit vidare straffeomgrep enn oss, vert det akseptert at forvaltninga gjer slike vedtak.

Problemet, ifølgje kritikarane, er at sanksjonane har eit strafferettsleg preg. Straff er oppgåva til domstolane, ikkje forvaltninga. Fleire juristar meiner dette er eit rettstryggleiksproblem.

– I takt med auka makt til å gjere vedtak har forvaltninga fått stadig større høve til å sanksjonere vedtaka økonomisk, seier leiar i Advokatforeningen, Jon Wessel-Aas.

Han peiker på at sakshandsaminga i forvaltninga manglar dei rettstryggleiksgarantiane som er knytte til strafferetten. Trass i at sanksjonane kan vere tyngjande for dei det gjeld.

Eit døme er at påtalemakta har ansvar for å føre prov, ikkje tiltalte. Eit anna er det strenge beviskravet. Eit tredje at tiltalte har krav på offentleg oppnemnd forsvarar. Desse mekanismane gjeld ikkje i forvaltninga.

Inkvisisjonen

Det andre Wessel-Aas peiker på, er at forvaltninga har ei problematisk dobbeltrolle – ho er både etterforskar og dommar.

Her lyt vi ta ein rettshistorisk omveg: Før reformasjonen hadde den katolske kyrkja stor makt. Den fremste oppgåva hennar var å fremje den katolske trua, og kjempe mot kjetteri. Spydspissen i denne kampen var inkvisisjonen, og leiaren hadde rolla som både etterforskar, dommar og bøddel. Det førte til vilkårlege (og forferdelege) straffer.

Dette var ein grunn til at etaten vi i dag kallar påtalemakta, vart uavhengig av domstolane i opplysingstida. Føremålet var å hindre vilkårlege avgjerder.

Om ikkje forvaltninga skil strengt nok mellom rolla som etterforskar og rolla som dommar, vert det siktemålet utfordra, meiner Wessel-Aas.

Ei tredje innvending gjeld måten etterforskinga er organisert på. I domstolane er det eit sentralt prinsipp at retten berre skal leggje vekt på prov og forklaringar som vert lagde fram munnleg for dommaren.

I forvaltninga er sakshandsaminga som hovudregel skriftleg. Det meiner kritikarane reduserer høvet til å ta til motmæle før avgjerda kjem.

Foto: Universitetet i Bergen.

Ris bak spegelen

Men er det ei god løysing å dytte sakene over i domstolssystemet?

Jon Petter Rui er professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen, med fordjuping i straffeprosess. Han forklarar grunnen til at vi skil mellom straffereaksjonar og forvaltningsreaksjonar.

– Straffbare handlingar har hovudsakleg to ytterpunkt. På den eine sida finn vi dei grovaste krenkingane: vald og drap, åtak på demokratiet, trugslar mot tryggleiken til riket og så bortetter.

Desse brotsverka, utdjupar han, ligg i kjernen av strafferetten og skal sanksjonerast med fengsel. Denne makta kan ikkje domstolane overlate til forvaltninga, det står tydeleg i Grunnlova.

– Det andre ytterpunktet er brot på detaljerte og tekniske forvaltningsreglar, til dømes reglar om marknadsføring, eller konsesjonar til fiske eller oljeleiting, seier han.

Slike reglar ligg i kjernen til forvaltningsapparatet, og difor skal forvaltninga ta seg av sanksjoneringa. Skal reglane ha nokon reell verknad, treng forvaltninga eit ris bak spegelen.

Kunnskapsmangel

Forvaltningssanksjonar gjeld spesialisert forvaltningsjuss, og skal etterforskinga vere god nok, krevst særskild kunnskap. Slik kunnskap manglar politiet og påtalemakta, meiner Rui.

Det er Transocean-saka eit døme på. Saka gjaldt påstått skatteunndraging på om lag 11 milliardar skattepliktig inntekt. I elleve år hadde skatteetaten og politiet etterforska to Transocean-selskap for skatteunndraging. Påtalemakta tok ut tiltale mot selskapa og tre skatterådgjevarar, og bad om fire års fengselsstraff. I retten vart både selskapa og dei tiltalte frifunne, og Skatteklagenemndas vedtak om 400 millionar kroner i gebyr oppheva. I ettertid vart politiet og påtalemakta granska av Riksadvokaten for manglande forståing av skatteregelverket. I rapporten fekk Økokrim sterk kritikk.

Ressursomsyn

Eit anna argument for å halde fram med status quo er ressursar. Påtalemakta har ikkje kapasitet til å etterforske mylderet av brotsverk som kan oppstå i forvaltningsretten, alt frå skatte- og avgiftsspørsmål via helse- og trygderett til brot på forbrukarlovgjevinga. Av same grunn meiner Rui det er naivt å tru at forvaltningssanksjonar kan handterast av domstolane:

– Om alle brot på forvaltningsrettslege reglar skulle ha vorte handsama i domstolane, hadde dei kollapsa.

Ein slik situasjon ønskjer ingen, seier han.

På grunn av Transocean-saka, og i og for seg Trygdeskandalen i Nav, har påtalemakta i aukande grad vorte merksam på skilnaden mellom dei forvaltningsrettslege og det strafferettslege sporet, seier Rui.

Ser til utlandet

Den største utfordringa med bruk av forvaltningssanksjonar, slik Rui ser det, er fråværet av eit klart og einsarta regelverk. I dag er reglane for bruk av forvaltningssanksjonar fragmentariske, og rekkjevidda varierer etter saksområde. Dette er uryddig og uføreseieleg.

Når det gjeld vilkåra for reaksjonar, er det til dømes uklart om det skal krevje klanderverdig åtferd, eller om manglande aktsemd er nok for å få ein reaksjon. Vidare er det uklart om manglande kjennskap til regelverk kan verke formildande.

I Tyskland, Austerrike og Sveits har dei eigne lovar for forvaltningssanksjonar. Her er vilkåra for å gje sanksjonar klart definerte, og reglane som skal styre sakshandsaminga, er eintydige.

Rui ønskjer seg ein slik modell. Alternativt, seier han, kan reglane leggjast inn i eit eige kapittel i forvaltningsloven.

Førebels ligg det ikkje an til nokon konkrete regelverksendringar. Dermed held diskusjonen fram i fagmiljøa.

Digital tilgang til DAG OG TID – heilt utan binding

Prøv ein månad for kr 49.
Deretter kr 199 per månad. Stopp når du vil.

Juss

Bøter. Tap av rettar. Tilleggsskatt. Dei siste 10–15 åra har norsk forvaltning sanksjonert lovbrot i langt større grad enn før. Dette gjeld særleg mot selskap og næringsdrivande, men òg overfor privatpersonar.

Ein rapport frå Statistisk sentralbyrå i 2023 syner at talet på forvaltningssanksjonar har auka kraftig på mange samfunnsområde. Det same har storleiken. I 2014 gjorde Fiskeridirektoratet 39 sanksjonsvedtak. I 2021 var talet 140. Summen av årlege bøter gjekk frå 700.000 til 2,6 millionar i same periode.

Auken er ikkje minst ei følgje av alle EU-reglane som vert norsk rett gjennom EØS-avtalen, og som ifølgje EU-styresmaktene skal sanksjonerast av forvaltninga.

To konkrete døme:

* I 2021 gav Konkurransetilsynet 788 millionar kroner i gebyr til Telenor for brot på konkurranselovgjevinga.

* Sidan hausten 2023 har Skatteetaten etterforska 22 OnlyFans-brukarar for skatterettsbrot. Konsekvensen av etterforskinga kan verte tilleggsskatt.

På fagspråket heiter dette «administrative sanksjonar» eller forvaltningssanksjonar. «Forvaltninga» kan vere statlege tilsynsorgan (Datatilsynet, Konkurransetilsynet, Finanstilsynet) eller etatar og direktorat som Skatteetaten eller Fiskeridirektoratet.

– Om alle brot på forvaltningsrettslege reglar skulle ha vorte handsama i domstolane, hadde dei kollapsa.

Jon Petter Rui, professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen.

Straff

Dei juridiske fagmiljøa har i mange år diskutert om slike vedtak eigentleg høyrer heime i domstolane. Faktisk vert forvaltningssanksjonar rekna som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Men fordi den opererer med eit vidare straffeomgrep enn oss, vert det akseptert at forvaltninga gjer slike vedtak.

Problemet, ifølgje kritikarane, er at sanksjonane har eit strafferettsleg preg. Straff er oppgåva til domstolane, ikkje forvaltninga. Fleire juristar meiner dette er eit rettstryggleiksproblem.

– I takt med auka makt til å gjere vedtak har forvaltninga fått stadig større høve til å sanksjonere vedtaka økonomisk, seier leiar i Advokatforeningen, Jon Wessel-Aas.

Han peiker på at sakshandsaminga i forvaltninga manglar dei rettstryggleiksgarantiane som er knytte til strafferetten. Trass i at sanksjonane kan vere tyngjande for dei det gjeld.

Eit døme er at påtalemakta har ansvar for å føre prov, ikkje tiltalte. Eit anna er det strenge beviskravet. Eit tredje at tiltalte har krav på offentleg oppnemnd forsvarar. Desse mekanismane gjeld ikkje i forvaltninga.

Inkvisisjonen

Det andre Wessel-Aas peiker på, er at forvaltninga har ei problematisk dobbeltrolle – ho er både etterforskar og dommar.

Her lyt vi ta ein rettshistorisk omveg: Før reformasjonen hadde den katolske kyrkja stor makt. Den fremste oppgåva hennar var å fremje den katolske trua, og kjempe mot kjetteri. Spydspissen i denne kampen var inkvisisjonen, og leiaren hadde rolla som både etterforskar, dommar og bøddel. Det førte til vilkårlege (og forferdelege) straffer.

Dette var ein grunn til at etaten vi i dag kallar påtalemakta, vart uavhengig av domstolane i opplysingstida. Føremålet var å hindre vilkårlege avgjerder.

Om ikkje forvaltninga skil strengt nok mellom rolla som etterforskar og rolla som dommar, vert det siktemålet utfordra, meiner Wessel-Aas.

Ei tredje innvending gjeld måten etterforskinga er organisert på. I domstolane er det eit sentralt prinsipp at retten berre skal leggje vekt på prov og forklaringar som vert lagde fram munnleg for dommaren.

I forvaltninga er sakshandsaminga som hovudregel skriftleg. Det meiner kritikarane reduserer høvet til å ta til motmæle før avgjerda kjem.

Foto: Universitetet i Bergen.

Ris bak spegelen

Men er det ei god løysing å dytte sakene over i domstolssystemet?

Jon Petter Rui er professor i rettsvitskap ved Universitetet i Bergen, med fordjuping i straffeprosess. Han forklarar grunnen til at vi skil mellom straffereaksjonar og forvaltningsreaksjonar.

– Straffbare handlingar har hovudsakleg to ytterpunkt. På den eine sida finn vi dei grovaste krenkingane: vald og drap, åtak på demokratiet, trugslar mot tryggleiken til riket og så bortetter.

Desse brotsverka, utdjupar han, ligg i kjernen av strafferetten og skal sanksjonerast med fengsel. Denne makta kan ikkje domstolane overlate til forvaltninga, det står tydeleg i Grunnlova.

– Det andre ytterpunktet er brot på detaljerte og tekniske forvaltningsreglar, til dømes reglar om marknadsføring, eller konsesjonar til fiske eller oljeleiting, seier han.

Slike reglar ligg i kjernen til forvaltningsapparatet, og difor skal forvaltninga ta seg av sanksjoneringa. Skal reglane ha nokon reell verknad, treng forvaltninga eit ris bak spegelen.

Kunnskapsmangel

Forvaltningssanksjonar gjeld spesialisert forvaltningsjuss, og skal etterforskinga vere god nok, krevst særskild kunnskap. Slik kunnskap manglar politiet og påtalemakta, meiner Rui.

Det er Transocean-saka eit døme på. Saka gjaldt påstått skatteunndraging på om lag 11 milliardar skattepliktig inntekt. I elleve år hadde skatteetaten og politiet etterforska to Transocean-selskap for skatteunndraging. Påtalemakta tok ut tiltale mot selskapa og tre skatterådgjevarar, og bad om fire års fengselsstraff. I retten vart både selskapa og dei tiltalte frifunne, og Skatteklagenemndas vedtak om 400 millionar kroner i gebyr oppheva. I ettertid vart politiet og påtalemakta granska av Riksadvokaten for manglande forståing av skatteregelverket. I rapporten fekk Økokrim sterk kritikk.

Ressursomsyn

Eit anna argument for å halde fram med status quo er ressursar. Påtalemakta har ikkje kapasitet til å etterforske mylderet av brotsverk som kan oppstå i forvaltningsretten, alt frå skatte- og avgiftsspørsmål via helse- og trygderett til brot på forbrukarlovgjevinga. Av same grunn meiner Rui det er naivt å tru at forvaltningssanksjonar kan handterast av domstolane:

– Om alle brot på forvaltningsrettslege reglar skulle ha vorte handsama i domstolane, hadde dei kollapsa.

Ein slik situasjon ønskjer ingen, seier han.

På grunn av Transocean-saka, og i og for seg Trygdeskandalen i Nav, har påtalemakta i aukande grad vorte merksam på skilnaden mellom dei forvaltningsrettslege og det strafferettslege sporet, seier Rui.

Ser til utlandet

Den største utfordringa med bruk av forvaltningssanksjonar, slik Rui ser det, er fråværet av eit klart og einsarta regelverk. I dag er reglane for bruk av forvaltningssanksjonar fragmentariske, og rekkjevidda varierer etter saksområde. Dette er uryddig og uføreseieleg.

Når det gjeld vilkåra for reaksjonar, er det til dømes uklart om det skal krevje klanderverdig åtferd, eller om manglande aktsemd er nok for å få ein reaksjon. Vidare er det uklart om manglande kjennskap til regelverk kan verke formildande.

I Tyskland, Austerrike og Sveits har dei eigne lovar for forvaltningssanksjonar. Her er vilkåra for å gje sanksjonar klart definerte, og reglane som skal styre sakshandsaminga, er eintydige.

Rui ønskjer seg ein slik modell. Alternativt, seier han, kan reglane leggjast inn i eit eige kapittel i forvaltningsloven.

Førebels ligg det ikkje an til nokon konkrete regelverksendringar. Dermed held diskusjonen fram i fagmiljøa.

Fleire artiklar

Kjønnsfilosof Judith Butler

Kjønnsfilosof Judith Butler

Foto: Elliott Verdier / The New York Times / NTB

EssaySamfunn

Feltnotat frå kulturkrigane

Kjønnsdebatten har innteke hovudscena i internasjonal politikk. På veg for å intervjue verdas mest innflytelsesrike kjønnsfilosof, Judith Butler, forsøker eg å orientere meg i ein raskt ekspanderande konflikt. 

Ida Lødemel Tvedt
Kjønnsfilosof Judith Butler

Kjønnsfilosof Judith Butler

Foto: Elliott Verdier / The New York Times / NTB

EssaySamfunn

Feltnotat frå kulturkrigane

Kjønnsdebatten har innteke hovudscena i internasjonal politikk. På veg for å intervjue verdas mest innflytelsesrike kjønnsfilosof, Judith Butler, forsøker eg å orientere meg i ein raskt ekspanderande konflikt. 

Ida Lødemel Tvedt
HumorFeature
May Linn Clement

Klagemodus

Kor lite skal til for at eg seier frå eller klagar?

Forsvarsminister Bjørn Arild Gram er på turné for å fortelje om langtidsmeldinga for Forsvaret. Her besøkjer han ubåten «KMN Utvær» i Bergen 10. april.

Forsvarsminister Bjørn Arild Gram er på turné for å fortelje om langtidsmeldinga for Forsvaret. Her besøkjer han ubåten «KMN Utvær» i Bergen 10. april.

Foto: Paul S. Amundsen / NTB

ForsvarSamfunn
Per Anders Todal

Vil ruste opp ei lekk skute

Regjeringa lovar eit historisk forsvarsløft. I dag slit Forsvaret med å halde på mannskapet som alt er der.

Khamzy Gunaratnam (Ap)

Khamzy Gunaratnam (Ap)

Foto: Vidar Ruud / NTB

HelseSamfunn
PernilleGrøndal

Avfeiar abortkritikk frå KrF

– Det kvinner treng, er rettleiing og oppfølging, ikkje å møte i nemnd, seier Kamzy Gunaratnam (Ap).

Songlerka hekkar på bakken, langt frå skog. Biletet syner godt den vesle fjørtoppen som vert reist opp dersom fuglen opplever fare eller er opphissa.

Songlerka hekkar på bakken, langt frå skog. Biletet syner godt den vesle fjørtoppen som vert reist opp dersom fuglen opplever fare eller er opphissa.

Foto: Sveinung Lindaas

DyrFeature

I dirrande lerkeposisjon

Er det sant at songlerka «jublar høgt i sky»?

Naïd Mubalegh
Songlerka hekkar på bakken, langt frå skog. Biletet syner godt den vesle fjørtoppen som vert reist opp dersom fuglen opplever fare eller er opphissa.

Songlerka hekkar på bakken, langt frå skog. Biletet syner godt den vesle fjørtoppen som vert reist opp dersom fuglen opplever fare eller er opphissa.

Foto: Sveinung Lindaas

DyrFeature

I dirrande lerkeposisjon

Er det sant at songlerka «jublar høgt i sky»?

Naïd Mubalegh

les DAG OG TID.
Vil du òg prøve?

Her kan du prøve vekeavisa DAG OG TID gratis i tre veker.
Prøveperioden stoppar av seg sjølv.

Komplett

Papiravisa
Digital utgåve av papiravisa
Digitale artiklar
Digitalt arkiv
Lydavis

Digital

Digital utgåve av papiravisa
Digitale artiklar
Digitalt arkiv
Lydavis

Komplett

Papiravisa
Digital utgåve av papiravisa
Digitale artiklar
Digitalt arkiv
Lydavis

Digital

Digital utgåve av papiravisa
Digitale artiklar
Digitalt arkiv
Lydavis