– Eit jordskjelv av ei reform

– Då eg voks opp, sa ein at det alltid gjekk eit tog. No er det sjeldan toget går, seier Ellen Agnete Brygfjeld til Dag og Tid.

16. januar i år var ho ei av fleire som vart ståande igjen på perrongen då eit tog til Bodø vart innstilt. Saman med eit knippe andre måtte ho chartra ein buss.

– Eg synest jo det er heilt forferdeleg at me skal måtta halda på sånn, seier ho.

Det er ikkje første gong toget står denne vinteren: På Nordlandsbanen har alle nattog vore innstilte i vinter på grunn av mangel på lokomotiv, Dovrebanen er stengd på grunn av ei skadd bru, og Sørlandsbanen er nede i 60 prosent punktlege tog. Ti år etter at den omfattande «jernbanereforma» vart vedteken, er jernbanen på «kritisk svakt nivå», skriv Jernbanedirektoratet.

– Før jobba jernbanen som eit lag, seier transportforskar Inga Margrete Ydersbond ved Transportøkonomisk institutt (TØI).

Kva skjedde med lagånda?

Berre Sveits var betre

Skru klokka tilbake til 2015. Dåverande NSB er inne i ein god periode: Talet på passasjerar er i rask vekst, oversynet over kor punktlege toga er, ligg jamt over på 91,5 prosent, og den såkalla oppetida, talet på tog som køyrer utan forseinkingar, er på heile 99 prosent.

– Punktlegheita nærmar seg Europa-toppen, skreiv det dåverande Jernbaneverket i årsrapporten sin i 2015.

Berre sveitsiske tog kunne måla seg med norske tog når det gjaldt dette.

– Vendepunktet kom i 2010, og sidan har det berre gått oppover, uttalte trafikkdirektør Bjørn Kristiansen.

Men ein må ikkje underslå at NSB hadde problem også då. Blant anna hadde dei signalfeilproblem og vedlikehaldsetterslep, og dei nye Flirt-toga, til dømes, hadde utfordringar om vinteren. Det var òg problem med modernisering av billettsystemet. Fleire var misnøgde. Dåverande statsminister Erna Solberg (H) mistenkte Noregs statsbaner (NSB) for å sløsa med pengane. Ho ønskte reformer.

– NSB har hatt monopol i heile vår moderne jernbanehistorie. Det er på tide å prøva noko nytt, sa Solberg (H) i ein tale til Hordaland Høgre i mars 2015.

I regjeringskontora la samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen frå Frp planar for ei stor reform: Jernbanereforma, vart ho kalla. Målet var å få til konkurranse på jernbanen. Men for å få til det trongst ei omfattande endring av jernbanen samla sett:

• NSB måtte splittast opp.
• Tog og lokomotiv vart overførte til eit nytt statleg selskap som kunne leiga dei ut til andre transportselskap.
• NSBs verkstader vart overførte til eit nytt selskap, Bane Nor SF, slik at alle vedlikehaldsselskap skulle kunna bruka verkstadene for å tilby tenestene sine.
• Jernbaneverket vart oppløyst, og eit nytt direktorat fekk i staden ansvaret for å lyse ut anbod og forvalta konkurransen på banen.
• Til slutt skulle eit tredje selskap, Entur AS, samordna billetteringa til alle dei nye, konkurrerande togselskapa.

Professor i statsvitskap ved Universitetet i Bergen Per Lægreid karakteriserer jernbanereforma som ei klassisk new public management-reform.

– Det er eit forsøk på å laga konkurranse innanfor noko som eigentleg er eit naturleg monopol.

Han meiner jernbanereforma innebar ei enorm endring av jernbanen.

– Ei «big bang-reform», seier Lægreid.

– Eit jordskjelv av ei reform, seier Inga Margrete Ydersbond ved TØI, som forskar på norsk jernbane.

– Det som er viktig, er at når staten kjøper tenester, må me vera sikre på at me får best mogleg tilbod for pengane, og der gjer eit godt anbod at me får den kvaliteten på plass, uttalte Solvik-Olsen i Stortinget då reforma vart debattert i 2015.

Inspirasjonen til reforma henta dei borgarlege partia mellom anna frå Storbritannia, der jernbanetrafikken hadde vore lagd ut for konkurranse sidan 1997. Professor Lægreid seier til Dag og Tid at slike store omorganiseringar ikkje alltid fungerer etter hensikta.

– Organisasjonsteorien seier at det er lettare å få til samordning internt i ein organisasjon enn samhandling mellom ulike organisasjonar. Splittinga fører til at ein får ulike organisasjonar med ulike mål og ulik identitet, forklarer han.

Dei som jobba i jernbanen, var samde.

– Jernbanen er jo eit urverk. Det er mange tannhjul og små detaljar som må fungera saman for at dette skal gå i hop, seier Torfinn Håverstad, leiar i Norsk Jernbaneforbund til Dag og Tid.

– Jernbanereforma skapte ein stor og komplisert måte å organisera ein relativt liten jernbane på, seier han.

Vart åtvara

Same vår som Solberg-regjeringa la planar om å splitta opp norsk jernbane, kom ein ny studie som viste at privatiseringa av britisk jernbane ikkje hadde vore nokon økonomisk suksess: Enkelte togoperatørar gjekk med overskot, men samtidig hadde dei indirekte subsidiane av jernbanen auka ved at dei private selskapa betalte mindre for leige av spora, som staten eigde, enn dei gjorde før.

«Tilskotsregimet gjer togoperatørane i stand til å oppnå fiktiv lønnsemd utan auka direkte statsstøtte», konkluderte studien, skriven av samfunnsforskar Andrew Bowman. Same år kom ei stor bok som evaluerte såkalla new public management-reformer (NPM) i Storbritannia, utgitt av Oxford University Press. Boka var ført i pennen av ein av Storbritannias fremste ekspertar på offentlege reformer, professor Christopher Hood, og viste at mange NPM-reformer ofte hadde motsett konsekvens av det ein såg føre seg: Reformer som skal føra til lågare kostnader og betre tilbod, fører i staden til høgare kostnader og dårlegare tilbod.

– Det har samanheng med at ein baserer reformene på dårleg kunnskapsgrunnlag og lite sikker kunnskap, fastslår Lægreid.

Solberg-regjeringa lét seg likevel ikkje skremma: 15. juni 2015, ein månad etter at Frp og Høgre hadde vorte samde med Venstre og KrF om innhaldet i reforma, vart ho lagd fram for Stortinget. Ei uforsvarleg hastebehandling, meinte Arbeidarpartiet og Senterpartiet.

– Me meiner at behandlingstida er fullt ut forsvarleg, svarte Høgres Linda Hofstad Helleland i VG.

Les også:

– Me har bevis for at konkurranse fungerer

Høgre meiner jernbanereforma har vore vellykka.

Politisk streik

I jernbanen var det politisk streik: Utanfor Stortinget stod 2000 arbeidarar og viste fingeren til samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen.

Grethe Thorsen hadde vore lokførar i 13 år då reforma vart vedteken.

– Det var ei litt fortvilt stemning. Folk var jo lei seg og såg mørkt på framtida, seier Thorsen til Dag og Tid i dag.

Ho er no forbundssekretær i Norsk Lokomotivførerforbund.

– Kvifor skal ein endra noko som fungerer, spurde Heikki Holmås i stortingsdebatten.

– Me må samla ansvar som i dag er litt tilfeldig fordelt, ansvar som ligg litt i NSB, litt i Jernbaneverket, litt i Flytoget og litt i departementet, svarte Solvik-Olsen, som fekk fleirtal for reforma.

Eitt år seinare var Jernbaneverket oppløyst, Jernbanedirektoratet oppretta og NSB splitta opp. Sørlandsbanen var den første banestrekninga som skulle ut på anbod i det som vart omtalt som «trafikkpakke Sør». Åtte selskap hadde meldt interesse, mellom anna eit frå Hongkong.

– Det kan henda at me får gode idear frå utanlandske aktørar som kan levera endå betre tenester, sa samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen (Frp) i ei pressemelding.

I finalerunden var det tre selskap igjen: Det var NSB, svenske SJ og eit britisk selskap veldig få nordmenn hadde stifta kjennskap med på den tida: britiske Go-Ahead.

– No får me Ryanair-tilstandar i jernbanetrafikken, åtvara SVs Audun Lysbakken i VG.

Det britiske togselskapet budsjetterte med stor trafikkvekst og høge billettinntekter, og kunne dermed tilby eit anbod som låg 21 prosent under NSB på pris. Konkurrenten SJ Norge meinte tilbodet Go-Ahead hadde levert, var «urealistisk lågt» i forhold til tenestene som skulle leverast.

– Det anbodet var ikkje realistisk, seier Grethe Thorsen i NLF.

Til liks med SJ meinte ho at Go-Ahead hadde blåse opp trafikktala og undervurdert behovet for vedlikehald. Go-Ahead skåra dårlegare enn NSB på 12 av 15 kvalitetskriterium, men vann likevel på grunn av pris.

På Stortinget var det uro. Men den nye samferdselsministeren, Jon Georg Dale frå Frp, avviste kritikken:

– Go-Ahead har på ein tillitvekkjande måte gjort greie for større dynamikk og ein strategi for større kundetilstrøyming, sa han til Aftenposten.

– Eg er fornøgd med at me over fleire år vil spara fleire milliardar kroner på togtenester, sa han.

Go-Ahead avviser at dei hadde blåse opp reisetala.

– Berekningane vart gjorde på historisk vekst, Go-Aheads erfaring frå liknande konkurranseutsetjingar og dessutan utvikling av tilbodet, skriv Go-Ahead til Dag og Tid i dag.

Go-Ahead overtok ei banestrekning som gjekk forholdsvis bra: I 2016 hadde NSB for første gong over éin million passasjerar på fjerntoga på Sørlandsbanen. Toga var meir enn 80 prosent punktlege. Go-Ahead hadde som mål å auka passasjertalet dramatisk. Slik gjekk det ikkje. Passasjertalet fall med 23 prosent, til 773.000 i 2024. Punktlegheita hadde i 2024 falle til 60 prosent. Go-Ahead meiner passasjertapet kjem av mellom anna covid-19-pandemien.

– Passasjersvikten har vesentleg endra føresetnadene for å utvikla togtilbodet som planlagt, uttalte Emil Eike, administrerande direktør i Go-Ahead i ei pressemelding.

At toga ikkje er like punktlege som før, kjem ifølgje Go-Ahead av dårleg vedlikehald av infrastrukturen og toga.

– Når ein i tillegg har ei enkeltspora strekning, med få omkøyringshøve, vil forseinkingar raskt akkumulerast i løpet av eit gitt driftsdøgn, skriv kommunikasjonsansvarleg Oda Riska til Dag og Tid.

Ein million passasjerar

Etter å ha tapt kampen om trafikkpakke Sør rusta NSB seg i 2019 for å vinna anbodet om trafikkpakke Nord. Den inkluderte heile seks banestrekningar, mellom anna Dovrebanen, Nordlandsbanen og Raumabanen. Som ein del av ein marknadsføringskampanje skifta NSB namn til Vy, ei endring som kosta selskapet 280 millionar kroner.

Trass i namneendringa tapte NSB, altså Vy, konkurransen om trafikkpakke Nord – denne gongen til svenske SJ, som budsjetterte med ein trafikkvekst på 45 prosent.

– Me er veldig skuffa, og me må seia farvel til mange dyktige medarbeidarar som no må slutta, sa Vy-direktør Arne Fosen til NRK 17. juni 2019.

– Vy må skjerpa seg, svarte direktør Kirsti Lovise Slotsvik i Jernbanedirektoratet, som meinte Vy hadde prisa seg ut.

Men var konkurransen rettferdig? I tilbodet sitt måtte Vy leggja inn eit relativt høgt marginkrav. For det statlege transportselskapet har eit avkastningskrav frå staten på nesten 7 prosent av eigenkapitalen. Norsk Lokomotivførerforbund trur derfor at Vy måtte leggja inn ein høgare driftsmargin i anbodet enn det SJ gjorde. I tillegg er det slik at Vy betaler tilbake 50 prosent av overskotet sitt til den norske staten.

– Hadde Vy vunne anbodet, under dei gitte vilkåra, måtte dei teoretisk sett betalt tilbake vel så mykje som det staten «sparte» på å tildela trafikkpakke Nord til SJ, hevdar Thorsen i NLF. Vy stadfestar overfor Dag og Tid at dei stort sett betaler tilbake 50 prosent av overskotet sitt til staten.

– Før reforma betalte NSB inn veldig mykje, men med konkurranse og anbod har marginane vorte mykje lågare og overføringane mindre, seier Thorsen.

Er kundane tilfredse?

Som Sørlandsbanen var heller ikkje Dovrebanen og Nordlandsbanen i noka alvorleg krise då SJ overtok. Dovrebanen hadde 838.000 passasjerar i 2018, Nordlandsbanen hadde 474.000 passasjerar. Trafikkdata frå 2023 og 2024 viser at talet på passasjerar sidan har gått ned. Punktlegheita var heller ikkje dårleg: I 2016 låg ho på 87,3 prosent på Nordlandsbanen. I 2024 var ho nede i 75,7 prosent.

SJ skriv i e-post til Dag og Tid at nedgangen i trafikk og punktlegheit på Nordlandsbanen dels kjem av pandemien og dels av driftsforstyrringar og vedlikehald: «Alt i alt er det ofte en kombinasjon av flere faktorer som kan påvirke punktligheten. Vedlikehold, investeringer i infrastrukturen og håndtering av værforhold er alle områder som har påvirket Nordlandsbanen de siste årene», skriv kommunikasjonsdirektør Randi Ness. «Helt siden vi begynte å kjøre tog i Norge i 2020, har vi ikke hatt et normalt driftsår», skriv ho. På Dovrebanen har det vore stans i fleire månader på grunn av skadar på Randklev bru og no Otta bru.

Når toga er mindre punktlege enn før, skulle ein tru at kundane var mindre tilfredse? Men det er umogleg å fastslå, skal me tru Jernbanedirektoratet. Årsaka er at kundeundersøkingane vart endra i samband med reforma. Det er derfor ikkje mogleg å samanlikna kor tilfredse kundane var før og etter reforma vart vedteken, skriv Jernbanedirektoratet til Dag og Tid.

– Det er svært beklageleg at ein ikkje kan samanlikna kor tilfredse kundane var før og etter reforma, seier Grethe Thorsen i NLF.

Den siste trafikkpakken som vart delt ut av Solberg-regjeringa, var trafikkpakke Vest, som omfatta Bergensbanen, Vossabanen og lokaltoga mellom Arna og Bergen. Denne gongen var Vy best både på pris og kvalitet og vann konkurransen.

Frps nye samferdselsminister Jon Georg Dale var stolt av tildelingane.

– Dei neste ti åra kjem staten til å spara om lag tre milliardar kroner på trafikken i sør, fem milliardar på trafikken i nord, og rundt fire milliardar på trafikken i vest. 12 milliardar kroner er mykje pengar sparte for skattebetalarane, sa Dale til NTB 9. desember 2019.

Men kva var prisen?

I 2023 leverte konsulentselskapet KPMG ei utgreiing til Samferdselsdepartementet om «styringsmessige utfordringer i jernbanesektoren». Ho fastslår at det no er store koordineringsproblem mellom aktørane i sektoren. Riksrevisjonen konkluderte i mai 2023 på same viset: «Fleire av aktørane i sektoren manglar tydelege insentiv til å handla til det beste for jernbanesystemet samla sett», skriv dei.

KPMG meiner vidare at ansvaret for vedlikehaldet av tog og lokomotiv har vorte «fragmentert». Konsulentfirmaet har djupintervjua nøkkelpersonar i alle delar av sektoren og slår fast at togoperatørane manglar «incentiv» for vedlikehald: «Operatøren vil ha incentiver til å holde vedlikeholdet på et lavere nivå enn det som gir optimal verdiforvaltning over materiellets levetid», konkluderer dei.

Både SJ og Go-Ahead skriv til Dag og Tid at dei slit med gammalt togmateriell, og at dette forklarer mange av forseinkingane. Toga på Sørlandsbanen har vore i drift i 25 år. Lokomotiva på Nordlandsbanen er 40 år gamle.

Trond Egil Aasen Bøe, som er lokførar for Go-Ahead på Sørlandsbanen, fortel at toga ofte køyrer med berre fire av seks motorar.

– Sørlandsbanen er ein bane med ekstra mange svingar og fleire bratte stigningar. Då NSB i si tid kjøpte togsetta som no blir brukte på banen, veksla ein på å bruka materiellet på ulike banestrekningar. Då vart slitasjen langt mindre. Gjekk noko likevel gale, hadde ein gjerne eit togsett i reserve, forklarer Bøe til Dag og Tid.

Sa opp kontrakt

Mantena AS, som arbeider med vedlikehald av tog, sa i 2024 opp kontrakten med Go-Ahead. Dei meinte at slitasjen på toga var større enn det anbodsgrunnlaget og historikken skulle tilseia. Go-Ahead svarte på si side med å truga med søksmål.

– Me ser langt fleire konfliktar mellom aktørane enn før. Kvart selskap er mest oppteke av eigen økonomi, og dei vil ikkje samarbeida på same måte som før, seier transportforskar Inga Margrete Ydersbond ved TØI.

Ho er førsteforfattar av ein ny rapport om oppstykkinga av norsk jernbane. Ho er usikker på om staten eigentleg har spart pengar på reforma.

– Utgiftene per køyrde personkilometer er høgare no enn dei var før reforma, påpeikar ho, og viser til tal frå Jernbanedirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

TØI peikar vidare på at fleire ressursar enn før blir brukte på å koordinera og samordna, og at mange ressursar blir bundne opp i møte og rapportering.

– Informasjonsflyten mellom ulike organisasjonar er naturleg nok dårlegare enn innanfor éin organisasjon, seier Per Lægreid.

TØI-rapporten, som er skriven på oppdrag frå Norsk Lokomotivførerforbund og Norsk Jernbaneforbund, peikar også på at statlege verksemder, som Jernbanedirektoratet, har vakse i storleik, medan togoperatørane har måtta slanka organisasjonane sine.

Lokførar Bøe meiner at Go-Ahead og dei andre togselskapa blir hemma av det han kallar «smådriftsulemper».

– Me har smådriftsulemper på materiell, men også på personell. Då eg skulle tilbake frå Kristiansand mot Stavanger i dag, vart toget innstilt fordi det mangla lokførar frå Drammen, seier han.

– Er dette vanleg?

– Ja, det har vorte vanlegare. Det skulle meir til før du fekk ei innstilling før i tida, då alle jobba for NSB, for då var Drammen og Oslo ein stor pool med togpersonale. Det gjorde det lettare å finna ein lokførar som kunne køyra toget på kort varsel, seier han.

Men det er ikkje berre transporten som er splitta opp. Der det før var eitt selskap som reparerte vogner og lokomotiv for NSB, er det no tre.

– Me er tre firma som jobbar med trafikkpakkane i same verkstadhall, men det finst berre éin løftebukk som løftar lange togsett, fortel Glenn Noss, som er verkstadarbeidar og tillitsvald i Statsbanenes Verkstedarbeiderforening.

– Kvart firma må leiga tid og plass til å bruka den bukken. Om arbeidet med eit tog vert forseinka, og nokon andre har booka seg inn der, må ein avslutte før ein er ferdig. Så me har mista dei stordriftsfordelane me hadde før, seier han til Dag og Tid.

«Dersom éin aktør manglar førebyggjande tiltak eller ikkje har beredskap til å retta feil raskt, kan det føra til forseinkingar og innstillingar for brukarane av jernbanen», skriv Riksrevisjonen i 2023.

– Ikkje spart pengar

Marius Holm, som er konserndirektør for marknad og kommunikasjon i Vy, stadfestar at ting kanskje var enklare før:

– Ting som før kunne løysast ved å ta ein tur over i andre enden av kontorlandskapet, er ting som no krev forhandlingar og kontraktsdiskusjonar på tvers av ulike organisasjonar. Det krev openbert meir av oss, seier han.

Han vil likevel ikkje kritisera reforma, som han meiner har gjort Vy meir kundeorientert og meir kostnadseffektivt enn før.

– Jernbanereforma er verken løysinga på hovudutfordringane for jernbanen eller årsaka til dei. Dei fleste problema kundane våre opplever, er forårsaka av manglande kapasitet på infrastruktur, feil som kjem av etterslep på vedlikehald av infrastruktur, og gamle, utslitne tog. Ingen av desse problema lèt seg løysa av organisering, seier han.

Om det offentlege har spart pengar på reforma, er han likevel tvilande til. Han peikar på at anboda gav togselskapa langtidskontraktar på ti år om gongen, noko som gjorde det mogleg for selskapa å budsjettera med passasjervekst og auka inntekter.

– Reduksjonen i vederlaget staten gav til togselskapa, kjem i all hovudsak av at ein har budsjettert med sterk vekst i passasjergrunnlaget. Hovuddelen av gevinsten kunne like gjerne vore oppnådd med langtidskontraktar som med konkurranseutsetjing, seier Holm.

Professor og samfunnsforskar Per Lægreid meiner jernbanereforma vil vera vanskeleg å reversera.

– Det har vist seg svært vanskeleg å reversera store reformer. Set ein i gang «big bang-reformer» utan godt kunnskapsgrunnlag og er usikker på effektane av det ein foreslår, så er det betre å ta nokre små steg enn å gjennomføra så store reformer, seier han.

I Storbritannia har dei likevel prøvd å reversera: I 2021 vedtok den konservative regjeringa til Boris Johnson å leggja all persontransport utanom London inn i det dei kalla «eit integrert», statleg selskap: Great British Railways. Eigarskapen til infrastrukturen skal tilbakeførast til det statlege Network Rail.

Vy vart i oktober direktetildelt ein kortsiktig kontrakt for å trafikkera Sørlandsbanen, Jærbanen og Arendalsbanen. Frå 2027 overtek dei trafikken frå Go-Ahead, som ikkje lenger finn det lønnsamt å driva strekninga innanfor gjeldande kontrakt med staten.