Oljepengane

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Måndag den 31. mai er det eit stort seminar og ein del festivitas. Noregs Bank Investment Management (NBIM), dei som forvaltar oljepengane, bed saman med Finansdepartementet inn til feiring. Det er mange store namn på deltakarlista, ei rekkje tidlegare finansministrar, noverande og føregåande sentralbanksjefar og ikkje minst alle dei tre ulike sjefane for NBIM. «Du får også møte VGs oljefondgutt, Thomas Kragerud, og høre hans tanker om fondets posisjon blant det norske folk.»

Dei som er samla, skal feira at det er 25 år sidan dei fyrste pengane kom inn i Oljefondet, og at det er 20 år sidan den såkalla handlingsregelen vart innført. Men det som er litt særmerkt, er at det i grunnen ikkje er særleg mange representantar for dei som var med på å laga handlingsregelen og Oljefondet, som opptrer i programmet for seminaret.

Ja, både sentralbanksjef Øystein Olsen og tidlegare sentralbanksjef Svein Gjedrem har vore i Finansdepartementet og er på programlista. I Finansdepartementet gjorde Olsen godt arbeid med handlingsregelen, likeins Gjedrem med utforminga av Oljefondet, men ingen av dei to var i Finansdepartementet under heile den epoken som gav oss regelverket for båe institutta, som vi kan kalla dei. Dei to er i dag fyrst og fremst kjende som sentralbanksjefar.

I alle høve har både NBIM og dagens finansdepartement rett i at to så sentrale institusjonar bør feirast og skrivast om når det er jubileumsår. Ein som var sentral gjennom heile epoken då Oljefondet og handlingsregelen vart laga, er tidlegare finansråd Tore Eriksen, som Dag og Tid  har snakka med i samband med denne artikkelen. Men det skal her strekast under at orda som vert nytta, er orda til underskrivne, ikkje Eriksens, som ikkje heilt liker intervjusjangeren.

To gonger 29

Den 29. mars 2001 kom stortingsmelding nummer 29. Meldinga var eit slags ekstradokument, eit tillegg til det såkalla langtidsprogrammet, som var eit særs omfemnande verk som Finansdepartementet laga med jamne mellomrom før om åra. Der såg embetsverket langt inn i glaskula. I dag er langtidsprogrammet skalert ned til det vi kjenner som Perspektivmeldinga.

Byråkratane hadde i år 2000 rekna ekstra på framtidige oljeinntekter og fann ut at fondet kom til å verta særs stort. Noreg måtte få eit rammeverk for korleis vi skulle handtera alle desse ekstrapengane, kom Eriksen til. I stortingsmelding nummer 29 vart handlingsregelen presentert, og samstundes vart det formalisert at Noregs Bank skulle få eit inflasjonsmål på 2,5 prosent. Ja, vi skulle få bruka meir pengar, men renta skulle nyttast til å halda inflasjonen i sjakk.

Åtte dagar før meldinga vart lagd fram, ringde Tore Eriksen sentralbanksjef Svein Gjedrem og fortalde om det som skulle koma. Det var fyrste gong Noregs Bank vart orientert om arbeidet. I Finansdepartementet var også svært få orienterte om arbeidet. Det var viktig at dette ikkje kom ut på førehand. Det kom ingen lekkasje. Både finans- og pengepolitikken skulle no verta mykje meir regelstyrt.  

Heldt lenger

Den dagen regelen vart lagd fram for Stortinget, sa Eriksen til dei som hadde vore med på arbeidet i Finansdepartementet, at «vi skal vera glade om handlingsregelen vert ståande i ti år». Eriksen er den einaste som har vore involvert i både oppsettet av Oljefondet, utforminga av handlingsregelen og arbeidet med å etablera regelen som ein regel som kunne fylgjast av fleire ulike regjeringar og statsministrar. Eitt er å laga ein regel, noko anna er å få han til å fungera i praksis over tid. Eriksen tok feil. Regelen står enno.

Rundt jonsok 2000 gjekk Eriksen til den dåverande finansministeren Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og sa at sidan både oljeinntektene og fondet nok til kom å verta mykje større enn forventa, var det naudsynt med ein regel som talfesta innfasinga av oljeinntektene. Om ikkje det kom ein slik regel, kunne det gå heilt gale i framtida.

Det stod ikkje så godt til i dåtida heller. På utsida av Finansdepartementet stod Carl I. Hagen og skrapa på døra. Han ynskte at staten skulle nytta mykje meir pengar. Hagen var ikkje åleine om desse ynska og krava. Embetsverket er der for å hjelpa statsråden. Dimed gav det seg litt sjølv: Når ein finansminister må vedgå at landet er i ferd med å verta verkeleg rikt, må han samstundes kunne fortelja korleis ein skal handtera denne ekstra rikdomen. Schjøtt-Pedersen sa ja til at embetsverket skulle arbeida vidare med ein slik regel. Regelen vart ikkje då kalla «handlingsregelen», ingen veit heilt kvar namnet kjem frå.

Minst to ting

Det var særleg to ting som var viktig for embetsverket då dei laga regelverket: Det eine var at regelen skulle vera forståeleg, det andre var at dei som skulle forvalta pengane, skulle forvalta dei etter standard finansteori og ikkje i særleg grad få høve til å plukka ut verdipapir den eller den forvaltarane meinte var særskilt lurt.

Embetsverket var fullt ut klar over at forvaltarane i NBIM, som det no vert kalla, etter kvart ville koma til å ynskja å få forvalta pengane meir fritt. Når dei raude løparane vert store og lange i utlandet i takt med at fondet vart større og større, vel, så ynskjer dei som forvaltar denne rikdomen seg automatisk meir makt. Det er berre menneskeleg.

Men, som finansteori og ikkje minst fakta har synt i mange tiår: Å kjøpa breitt, ein indeks på ein børs til dømes – i staden for å satsa på einskildaksjar og einskildpapir ­– er mykje meir kostnadseffektivt og gjev høgre avkasting over tid enn andre metodar, sjølv om det mykje meir keisamt. Ja, så brutale har Finansdepartementet vore overfor NBIM, at dei etter finanskrisa i 2008–2009 stramma inn regelverket endå meir.

Men like viktig var det at regelen vart forståeleg. Når forsikringsselskap eller samfunnsøkonomar reknar på framtida, vert det snakka om diskontering, noverdi og kalkulasjonsrente. Kva er til dømes 10.000 kroner vi får om 30 år, verde no og så vidare. Embetsverket visste at eit slikt språk var umogleg. Difor kom dei til at dei skulle nytta årleg gjennomsnittsavkasting som utgangpunkt. Alle kan forstå 4 prosent, som regelen var, eller 3 prosent som han er no, og årlege uttak. Korkje politikarane eller veljarane trong å bry seg om slikt som diskontering. Forstår du bankkonto, forstår du handlingsregelen.

Tempoutvalet

Tanken om å halda igjen i oljepengebruken var tidleg eit stort tema, for slik ikkje å øydeleggja for annan eksportindustri. Alt finansminister Per Kleppe la i 1975 fram ei stortingsmelding om at det kunne verta trong for å halda att for å verna resten av norske næringsliv mot ein kostnadseksplosjon.

I 1983 var det såkalla tempoutvalet under leiing av Hermod Skånland inne på tanken om eit oljefond, men forkasta langt på veg ideen, mellom anna av di Skånland ikkje hadde tru på at politikarane kunne halda att om dei såg ein stor pengesekk. Han ville heller halda att på produksjonen.

Men etter oljekrisa i 1986 handla det meir om å overleva enn å tenkja på å byggja opp fond, sidan oljeprisen var så låg, og norsk økonomi gjekk inn i ein periode prega av ustabilitet og låg vekst fram til litt ut i 1990-åra. 

Likevel døydde ikkje tanken om eit fond, og finansminister Arne Skauge i Syse-regjeringa hadde eit klart ynske om å få eit fond. Proposisjonen kom i januar 1990, i ei tid med store underskot på statsbudsjetta. Få var optimistar på vegner av noko stort fond. Men embetsverket ville ha inn nokre grunnprinsipp i tilfelle det kom til å koma meir pengar i framtida: Det eine var at fondet skulle stå på éin konto i Noregs Bank, det andre var at Stortinget berre kunne gjera eitt vedtak per budsjett om uttak frå fondet, og at Stortinget fritt disponerte desse pengane til kva budsjettpostar dei ville. Pengane skulle ikkje bindast opp til ei rekkje på førehand fastlagde føremål.

Aksjar

Det andre var at pengane skulle investerast i utlandet. Å pøsa ei mengd billig kapital over norsk næringsliv ville mellom anna kunne føra til bobletendensar og lobbypress frå ulike særinteresser. Dei fyrste åra kom det ikkje inn pengar, men då den fyrste summen kom i 1996, såg embetsverket at her kunne det verta meir, og alt i Jens Stoltenbergs tids som finansminister, i 1997, vart det utarbeidd eit framlegg om at Oljefondet òg skulle kunne kjøpa aksjar, der mellom andre den unge Martin Skancke vart sentral i det finansteoretiske arbeidet.

Skancke vart seinare ekspedisjonssjef for den avdelinga i Finansdepartementet som styrte statens formuesforvalting, mellom anna NBIM. Han er ein av desse som har fungert utan trong til å vera synleg.

Etter kvart som Oljefondet vart stort og ein såg at ein måtte ha eit kompetent forvaltingsmiljø, har sjølvsagt både norsk og internasjonal ekspertise vorte henta for å laga ulike utgreiingar og for å rekna på risiko og aktivaklasser og slikt. Men då sjølve regelen vart utforma, skjedde ikkje noko slikt. Heile arbeidet gjekk før seg internt i Finansdepartementet, og berre nokre få tilsette var involverte i arbeidet. Det vart enkelt og greitt sett ned ei intern arbeidsgruppe i august 2000.  

Ein glad Jens

Ein ny regel om innfasing av oljepengane skulle lagast, og den innfasinga skulle vera av permanent karakter. Ein skulle ikkje kunna nytta mykje pengar i 10–20 år medan oljeinntektene var store, ein skulle laga ein regel for æva. At både finansministeren og statsminister Jens Stoltenberg var glade for ideen, er nærast sjølvsagt. Det er svært vanskeleg å styra pengesekken når inntektene varierer enormt på kort tid.

Eit stort fond med ein permanent stol, som det heiter, men jamn bruk av forventa og etter kvart gjennomsnittleg årleg avkasting, vart altså sluttresultatet. Fire medarbeidarar i økonomiavdelinga, Arent Skjæveland, Lars Wahl, Yngvar Tveit og Rune Aslaksen, under leiing av Skjæveland, leverte eit utkast rett før jul 2000. Gruppa var heile tida i tett dialog med leiaren av økonomiavdelinga, Øystein Olsen. På nyåret fekk statsministeren eit notat.

Ikkje uventa reagerte Stoltenberg med både fagleg og politisk entusiasme og gjekk tungt inn i prosjektet. Det vart mange seminar på Statsministerens kontor, både for at Stoltenberg skulle forstå regelen fullt ut, og for at han skulle kunne selja han inn både politisk og i eit forståeleg språk.

Resten av regjeringa var enno ikkje involvert, men det var Yngve Haagensen i LO. 21. mars gav finansministeren klarsignal til finansråden om å skriva stortingsmeldinga ferdig. Så fekk Gjedrem telefon om at Noregs Bank ville få brev om eit fastlagt inflasjonsmål på 2,5 prosent. Noreg hadde fått både ein ny finanspolitikk og ein ny pengepolitikk. Noregs Bank fekk eit formelt brev dagen etterpå, med svarfrist for styret på fire dagar.

Siv Jensen

Finansdepartementet hadde no ei veke på å skriva stortingsmeldinga ferdig. Dagen før meldinga skulle leggjast fram, heldt finansministeren sin årlege middag for finanskomiteen i Parkvegen. Der er alltid ein del av embetsverket til stades. Eriksen la ned alkoholforbod for byråkratane han skulle ha med seg attende til kontoret for å jobba natta gjennom; han hadde Siv Jensen som borddame. Under desserten måtte dei som skulle skriva, bryta opp. Eriksen bad Jensen om orsaking og sa at han måtte attende til kontoret for å skriva på langtidsprogrammet.

«Langtidsprogrammet?» sa Siv Jensen. «Det vert vel dei vanlege keisame greiene.»

Meldinga vart lagd fram for Kongen i statsråd dagen etter, og det kom ikkje ein einaste lekkasje. Men diverre: Ein økonomijournalist i Aftenposten måtte avlysa helgeturen til London, det vart ikkje det «keisame» langtidsprogrammet. 

Har handlingsregelen og Oljefondet tent oss godt? Sett frå utlandet er slike spørsmål meiningslause. Sjølvsagt har regelverket vore særs godt. Jau då, ein god del politikarar her heime har gjennom åra ynskt at dei hadde større fridom, særleg når inntektene har vore ekstra store. Men utan eit regelverk for korleis Oljefondet skulle innrettast, og ein klar regel om kor mykje vi kan bruka av oljepengane, hadde nok både norsk politikk og norsk økonomi vore mykje meir ustabile. «Gje meg eit fast punkt, og eg skal flytta jorda», sa Arkimedes.

No har finansministrane hatt eit fast punkt i 20 år. Den neste står på lausare grunn når vedkomande skal fortelja korleis vi skal få ned att pengebruken etter pandemien.