Forvalting

Carl Baudenbacher

I norrøn mytologi er skumringa til gudane den heilt avgjerande kampen mellom det gode og det vonde ­– den siste kampen der dei fleste vil døy. Det fører til den gamle verdas undergang. Ei ny verd veks fram.

1. januar 1994 vart avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet gjeldande for EU og dei tolv medlemslanda på den eine sida og dei fem Efta-statane Finland, Island, Noreg, Austerrike og Sverige på den andre sida. 1. januar 1995 vart Finland, Austerrike og Sverige med i EU. Sidan 1. mai 1995 har Efta-søyla i EØS bestått av dei tre statane Island, Liechtenstein og Noreg.

På grunn av størrelse og økonomisk styrke kan Noregs posisjon i Efta samanliknast med ei supermakt. EU voks til 28 statar. Etter brexit vart talet 27 statar.

EØS-avtalen utvida EUs indre marknad til å inkludere dei tre Efta-statane, med unntak av felles politikk på områda utanrikshandel, landbruk, fiskeri, skatt og valuta. Kjernen i den indre marknaden er den frie rørsla av varer, personar, tenester og kapital. Vidare har Efta-domstolen, slik det også er med EU-domstolen, anerkjent eksistensen av grunnleggjande EØS-rettar. I tillegg kjem ei felles konkurranse- og statsstøttepolitikk og harmonisering av store deler av sekundær økonomisk rett.

Liberaliseringsspørsmålet

Aktørane i ein marknad er dei som skaper rikdom: produsentar, tenesteleverandørar, arbeidarar, handelsmenn, forbrukarar, finansfolk med fleire. Efta-domstolen har understreka dette i sak E-10/14 Deveci. EØSs grunnleggjande fridomar og rettar kan avgrensast i einskildtilfelle, men slike avgrensingar må ha eit legitimt formål og vere forholdsmessig. Det siste betyr at dei må vere hensiktsmessige og nødvendige for å oppnå det ønskte formålet.

Den norske regjeringa hadde frå starten problem med liberaliseringsmålet i EØS-avtalen. Dei frykta for nasjonalt sjølvstende. Tre av dei fire norske dommarane i Efta-domstolen var mangeårige byråkratar. Norske regjeringar har hatt problem med å respektere sjølvstendet til sitjande dommarar i Efta-domstolen. Med eitt kort unntak har Noreg alltid hevda seg som formannskap i Eftas overvakingsorgan (ESA) dei siste 30 åra. Også her var det folk frå det nasjonale byråkratiet som vart utnemnde til embeta. Ikkje alle styreleiarar var sterke, uavhengige leiarar. Sidan Noreg finansierer brorparten av budsjettet til ESA og Efta-domstolen, kan den norske regjeringa i stor grad kontrollere nivået på granskingar og avgjerder.

Det dualistiske synet

Det ortodokse fleirtalet ved det juridiske fakultetet i Oslo vektlegg Noregs dualistiske forhold til folkeretten heilt frå starten opp mot EØS-retten. Det var knapt motstand frå andre fakultet. Det dualistiske synet må i internasjonal og nasjonal rett skiljast strengt. Dei fleste publikasjonar fokuserte ikkje på dei fire fridomane som følgjer av EØS-avtalen, men på proteksjonisme, forbod, monopol og restriksjonar. Dette gjekk på kostnad av private aktørar. Pseudojuridiske teoriar vart utvikla for å avgrense omfanget av EØS-avtalen. Ein må snakke om partiske akademiske publikasjonar.

Eit eksempel gjeld den juridiske statusen til kontinentalsokkelen, som visstnok ikkje er underlagt EØS-retten. Store pengesummar frå det tyske Ruhrgas EØS-rettsfinansieringsprogrammet har blitt brukt av «Oslo-ortodokse» for å argumentere for å avgrense betydninga av EØS-retten. Ruhrgas-samfunnet produserte også ein omfangsrik EØS-kommentar der kjernespørsmåla vart tekne opp av ortodokse dualistar. Ifølgje ein eksplisitt uttale i forordet og boklanseringstalen er kommentaren eit svar på ein marknadsorientert tolking av EØS-avtalen.

Handlingsrom

Eksistensen av svingdører mellom Senter for Europarett ved Universitetet i Oslo og regjeringsadvokaten, som rådgjevar for regjeringa i EØS-rettslege spørsmål og statleg representant for dei nasjonale domstolane og Efta-domstolen, har vist seg særleg problematisk. I 2008 introduserte Fredrik Sejersted, dåverande professor ved Universitetet i Oslo, læra om «handlingsrom». I dag er Sejersted sjef for det norske regjeringsadvokatembetet. Ifølgje det offisielle dogmet må alle norske aktørar, anten det er i forvaltninga, politikken eller rettsvesenet, heile tida søke etter eit «handlingsrom» og motsette seg EØS-retten (og loven i Den europeiske menneskerettskonvensjonen). Dette er motstridande med hovudprinsippet i EØS-retten, særleg lojalitetsprinsippet i artikkel 3 i EØS-avtalen.

Manglande bruk av lojalitetsprinsippet fekk store konsekvensar for handhevinga av EØS-retten i Noreg. Regjeringsadvokaten har frå starten sett det som normalt å systematisk motsette seg oppmodingar frå norske domstolar om å formidle EØS-rettslige saker til Efta-domstolen. Og når domstolen likevel var involvert, og resultatet ikkje passa regjeringsadvokaten, bad han gjerne den norske domstolen om å sjå bort frå Efta-domstolens avgjerder. Regjeringsadvokaten prøver vidare å omgå Efta-domstolens avgjerder ved å påkalle feil proporsjonalitetstest.

Det blir hevda at det er tilstrekkjeleg om statens inngrep i grunnleggjande fridomar eller grunnleggande rettar er plausible. Alt dette er sjølvsagt til skade for dei som driv verdiskaping og innbyggjarane, jamfør Nav-skandalen.

Sidan mange norske dommarar kjem frå regjeringsbyråkratiet, er dei – ifølgje eit kjent postulat frå den leiande folkerettsforskaren professor Mads Andenæs – vande til å følgje politiske signal. Regjeringsadvokatens politikk er derfor ofte vellykka.

Offer for Nav-skandalen

I samband med Nav-skandalen vil ikkje rettsvesenet og politikarane kunne unngå å følgje EØS-retten. Titusenvis av uskyldige offer vart fråtekne rettane sine av ein sjølvtilfreds statsadministrasjon som hadde domstolanes støtte i nær 30 år. Ei rekkje personar vart sende i fengsel. Regjeringsadvokaten, som i alle desse åra og tiåra har gitt feil råd til norske regjeringar, vaskar hendene i saka og viser til teieplikt.

Nav-saka ligg no til handsaming i Oslo tingrett. Både den norske regjeringa og Stortinget har granska Nav-skandalen. Misferda er vedgått, men regjeringsadvokaten som representerer staten, hevder at det manglar skuld. Det avgjerande vil vere om dei justismyrda Nav-offera vil lykkast med å bevise forsett eller grov aktløyse.

Påstanden om at EØS-retten ikkje gjeld for norsk sokkel, har alltid vore fiktiv. Dette spørsmålet har aldri blitt vurdert i retten. I samanheng med den norske regjeringas planer for gruvedrift på havbotnen, kan dette fort komme på banen.

Helsehjelp

Det er andre sentrale område der den norske staten ser ut til å trø over grenser med politikken om å avgrense borgarrettane. 5. juli 2023 sende ESA grunngitt uttale til Noreg i ei sak som gjeld helsehjelp i andre EØS land. Noreg refunderer berre 80 prosent av kostnaden. Noreg gjer heller ikkje pasientane tilstrekkjeleg tid til å sende inn krav. Pasientrettsdirektivet inneber at pasientar fritt kan velje helsehjelp kor som helst i EØS. Kostnadane skal dekkjast opp til kostnadsnivået som gjeld for tilsvarande behandling i heimlandet.

Alt i alt ser det ut til å vere eit paradigmeskifte i Noregs tilnærming til EØS-retten. Etter 30 år der staten og medspelarane ved universiteta har motarbeidd EØS-retten med all kraft, er nordmenn i ferd med å oppdage moglegheitene EØS-avtalen gir næringslivet og innbyggjarane.

Carl Baudenbacher er sveitsisk jurist og gjesteprofessor ved London School of Economics and Political Science (LSE). I 2003–2017 var han president i Efta-domstolen.

Kronikken er omsett av Rune Haaland, fagleg leiar av Nav-oppryddingen.