EU

Eva Undheim Aaberg

eva@dagogtid.no

I 2009 varsla Noregs EU-ambassadør Oda Helen Sletnes om at Noreg fekk stadig større problem med å verte høyrt i EU-systemet. I eit notat til Utanriksdepartementet som Aftenposten fekk tak i, skildra ho ein samarbeidsavtale med EU som var i ferd med å gå ut på dato.

Meir og meir makt vart flytta frå EU-kommisjonen, som den norske kontakten var retta mot, til nyoppretta og overnasjonale EU-tilsyn og -byrå der Noreg hadde lite eller ingen tilgang, skreiv ho.

Ni år seinare har Noreg – etter mange og lange forhandlingar med EU – knytt seg til fleire av dei overnasjonale tilsyna og byråa for å få ein fot innanfor og for å delta formelt i EU-regelverket byråa fører tilsyn med.

Noreg får ikkje fullt medlemskap og deltek utan røysterett. Sidan Grunnlova hindrar maktoverføring til internasjonale organ Noreg ikkje er medlem av, er det laga ein konstruksjon som unngår det, i alle fall i teorien. Vedtaka frå EU-byråa vert gjorde gjeldande for Noreg via EFTAs overvakingsorgan ESA, der Noreg er medlem. På nokre saksfelt er ESA òg bunde til å gjere vedtak som er «likelydende eller tilnærmet likelydende» som vedtaket frå EU-tilsyna.

Konstruksjonen er ikkje uproblematisk, og no er han til debatt igjen fordi Stortinget vurderer norsk deltaking i eit nytt EU-byrå: Energibyrået ACER.

Ser vi på historia, er det kanskje ikkje rart det vert debatt.

Brotne forsikringar

Jussprofessor Eivind Smith, som leier avdelinga for konstitusjonell rett ved Universitetet i Oslo, har kritisert konstruksjonen der ESA skal gjere likelydande vedtak, for å vere ei omgåing av krava for suverenitetsoverføring i Grunnlova.

Regjering og Storting har òg synt atterhald tidlegare. «Forutsetningen for det vedtak regjeringen her tilrår er at den suverenitetsavståelsen som her gjøres, ikke skaper noen presedens», forsikra regjeringa i 2012, då det vart vedteke å knyte Noreg til det europeiske byrået for flytryggleik. Stortinget understreka at saka var eit eingongstilfelle.

I 2016 vart same konstruksjon likevel brukt igjen då Noreg knytte seg til EUs finanstilsyn. Likeins i 2017 då ESA fekk makt til å bøteleggje legemiddelselskap i Noreg som bryt EU-regelverk for legemiddel for barn.

No er det snakk om å gje ESA makt til å gjere bindande vedtak mot ein nytt og uavhengig organ i Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), etter vedtaksutkast frå EUs energibyrå.

«Elefanten i rommet»

Energibyrået ACER vart oppretta i 2009 som del av EUs tredje energimarknadspakke, ein lovpakke for ein felles gass- og elektrisitetsmarknad i EU. ACER er samarbeidsorgan for nasjonale energireguleringsstyresmakter, og byrået er med på å utvikle nytt regelverk for energimarknaden. Det kan gjere bindande vedtak ved usemje mellom to land om grensekryssande infrastruktur eller tekniske spørsmål.

Energimarknadspakken set òg krav om ein uavhengig nasjonal energiregulator som ikkje skal kunne instruerast av nasjonale styresmakter, og som skal ha nær kontakt med ACER og reguleringsstyresmakter i andre land. I Noreg er kravet tenkt løyst ved å opprette ei Reguleringsstyresmakt for energi (RME) i NVE.

Professorane Tarjei Bekkedal ved Senter for europarett og Henrik Bjørnebye, som er avdelingsleiar ved Avdeling for petroleums- og energirett ved Universitetet i Oslo, seier det uavhengige nasjonale organet er «elefanten i rommet» i det nye EU-regelverket, og kan ha større betydning for energiressursforvaltinga enn byrået ACER.

– ACER har nokså avgrensa kompetanse til å ordne opp når nasjonale styresmakter ikkje vert samde, sa Bekkedal på eit seminar om EU-regelverket denne veka.

– Her vert det bygt ein nasjonal forvaltingsstruktur som skal gjennomføre EU-rett i Noreg, og som i praksis er eit EU-organ, seier han.

RME skal ha oppgåver knytte til kontroll med nettverksemd, som vilkår for nettilgang og ansvar for den økonomiske reguleringa av nettselskap. Bjørnebye seier det vert overført mykje marknadsreguleringsmakt til organet.

– RME får kompetanse til å fatte vedtak på viktige område i kraftmarknadsforvaltinga, som til dømes omsetnadskonsesjonar, seier Bjørnebye.

Ansvaret for sentrale styringsverktøy som tildeling av konsesjonar for erverv av vassfall, tiltak i vassdrag, bygging og drift av produksjons- og nettanlegg, og utanlandskablar, kjem framleis til å liggje hjå dagens NVE og departementet, ifølgje han.

Frykt og forsikringar

Nei til EU og delar av fagrørsla fryktar at stadig meir av energipolitikken kjem til å verte bestemt på overnasjonalt nivå, og at EU-organ kan få råderett over om det skal byggjast fleire kraftkablar mellom Noreg og EU, dersom Noreg tek inn EU-regelverket. Auka overføringskapasitet og handel med straum kjem òg til å auke straumprisen, som igjen kan gje svakare konkurransekraft for kraftkrevjande industri, argumenterer dei basert på ein rapport utarbeidd av DeFacto ­– Kunnskapssenter for fagorganiserte.

Ei tilleggsuro blant kritikarane er at EU-regelverket heile tida utviklar seg. Alt før Noreg har teke stilling til tredje energimarknadspakke, har EU lagt fram ein ny pakke reglar som intensiverer og reviderer desse. Der er det føreslege å gje ACER fleire oppgåver og utvida mandat. Det er òg føreslege at såkalla flaskehalsinntekter – inntekter frå utanlandskablar – skal øyremerkjast ny utbygging. Noreg kan i dag kan bruke desse inntektene til å redusere nettleiga.

Olje- og energiminister Terje Søviknes (Frp) har i ein kronikk i fleire aviser avvist at EU-samarbeidet kjem til å gje «større endringer i kraftprisen». Han forsikrar òg at eigarskap og forvalting av norsk vindkraft, vasskraft og energiressursar vert verande norsk.

Forsikringane hans har ikkje stagga uroa blant motstandarane. LO-forbunda EL og IT og Industri Energi meiner det er for stor uvisse om konsekvensane og bad under høyringa om saka i Stortinget nyleg om at Noreg ikkje sluttar seg til regelverket.

Raudt, SV og Sp er òg imot å gå med i ACER, KrF har uttalt seg skeptisk, medan Ap er delt. I industrifylket Nordland har eit samstemt fylkesting gått imot norsk tilslutning til ACER, og i Oppland og Telemark seier fylkestinga òg nei, Ap inkludert.

«Positivt grunnsyn»

Espen Barth Eide (Ap) ser det er spørsmål som må klargjerast. Han er sakshandsamar for saka i Stortinget og har bede Søviknes gje skriftleg forsikring om at EU-regelverket ikkje rører ved makta til å vedta etablering av nye kraftkablar. I tillegg vil han vite meir om føringane for bruk av inntektene frå utanlandskablar.

Eide seier han sjølv har eit «positivt grunnsyn» til EU-samarbeidet: Pragmatisk sett fordi Noreg, som stor eksportør av gass, har offensive interesser i å få likeverdige vilkår i den europeiske marknaden. Politisk sett fordi føremål er godt: å redusere bruken av fossilt brensel ved enklare å kunne utveksle fornybar kraft over grensene, seier han.

Han ser ikkje utfordringar ved at regelverket Noreg no vurderer, alt er føreslege revidert i EU.

– Vi sluttar oss berre til den pakken vi sluttar oss til. Det er ikkje slik at vi ved å seie ja til tredje energimarknadspakken òg må seie ja til neste. Det må vi ta stilling til når den tid kjem, seier han.

– Korleis vil du handtere opposisjonen internt i Ap?

– Eg opplever eigentleg ikkje dette så mykje som opposisjon, men eg opplever at det er viktige spørsmål og uvisse og ting folk vil vite meir om, og det skal vi hjelpe med.

Eide trur ikkje ACER får stor avgjerdsmakt for Noreg sin del.

– Eg trur det er ganske lite, for dei velfungerande utvekslingsordningane vi har som følgjer marknadslogikk i den nordiske kraftmarknaden i dag, kjem til å gjere det same i morgon. ACER som inngripande styresmakt er nok meir relevant i andre delar av Europa enn her, seier han.

I innstillinga til energimeldinga Stortinget handsama for to år sidan, åtvara Ap derimot mot løysinga som no ligg føre, og meinte «den for eksempel kan opne for at norske interesser blir svekket dersom det skulle oppstå tvist knyttet til infrastrukturen på norsk sokkel eller overføringskabler til utlandet».

– Kva har endra seg no?

– Den gongen var ikkje saka lagd fram frå regjeringa. No ligg arbeidet til regjeringa føre, og vi har jobba meir med saka. Du kan seie vi har gått frå undring, hellande mot skepsis, til mindre undrande og mindre skepsis, men framleis med nokre opne spørsmål. Mykje av dette kan eigentleg syne seg ganske fordelaktig for Noreg. Når det er sagt, er vi midt i ein prosess som ikkje er konkludert, seier Eide.

– For enkel

Blant tinga som ikkje er konkluderte, er korleis Stortinget skal vedta maktoverføringa til ESA.

Regjeringa hadde, ut frå vurderingar frå Lovavdelinga i Justisdepartementet, lagt opp til vedtak med vanleg fleirtal, etter grunnlovsparagraf 26. Vurderinga baserte seg på at vedtaka ESA kan gjere, var retta mot ei statleg styresmakt, ikkje private, og såleis ikkje grip inn i råderetten det etter Grunnlova er statlege organ som skal ha.

Det er ei vurdering både Smith og jussprofessorane Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen ved Universitetet i Bergen har protestert på. Protestane kjem av at vedtak frå ESA nettopp ikkje rettar seg mot eit statleg organ, men mot den uavhengige eininga i NVE.

Jussprofessorane meiner tilknytinga må skje etter grunnlovsparagraf 115, om suverenitetsavståing, som set krav om tre fjerdedels fleirtal.

Onsdag denne veka varsla utanriksminister Ine Eriksen Søreide (H) Stortinget om at Lovavdelinga skal vurdere dette spørsmålet igjen.

Jussprofessor Tarjei Bekkedal meiner den konstitusjonelle vurderinga regjeringa baserte seg på i fyrste omgang, var for enkel. Slik han ser det, finst det likevel måtar å tolke regelverket på som gjer det rett å bruke grunnlovsparagraf 26.

Får han rett, går nok saka gjennom i Stortinget utan problem. Om ikkje, kan eit mindretal på 43 stortingsrepresentantar stoppe både maktoverføring og EU-regelverk.