Klimasøksmål

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Ei «maratonbehandling» vart det kalla då Stortinget i 2014 grunnlovsfesta ei rekkje menneskerettar og gjennomførte den mest omfattande revisjonen av Grunnlova nokon gong. Vedtaka vart gjorde med fire dagars margin til 200-årsjubileet for lova.

«Det har vært brukt som poeng at man skal revidere Grunnloven i jubileumsåret. Kan det hende at vekten man har lagt på det poenget, har hatt konsekvenser for forarbeidet? Kan det hende at tolkningsspørsmål ikke tilstrekkelig har blitt problematisert og vurdert?» spurte Stefan Heggelund i Høgre under debatten i Stortinget.

Truleg får både han og vi eit slags svar på spørsmåla gjennom den historiske rettssaka som har gått føre seg i Oslo tingrett dei to siste vekene: Noregs fyrste klimasøksmål.

Lovstrid og feil

Greenpeace, Natur og Ungdom og Besteforeldrenes klimaaksjon har saksøkt regjeringa for eit vedtak frå juni 2016 – om å dele ut ti nye løyve til å utvinne olje i heilt nye område i Barentshavet, i 23. konsesjonsrunde.

Utvinningsløyva «har irreversible og uakseptable miljømessige skadevirkninger», er «uforenelig med det ekstremt presserende behovet for å redusere verdens- og Norges CO2-utslipp» og er difor i strid med den nye miljøparagrafen i Grunnlova, paragraf112, argumenterer organisasjonane i sluttinnlegget til Oslo tingrett.

Grunnlovsparagraf 112 gjev alle rett til eit helsesamt og mangfaldig miljø, der naturressursar vert forvalta ansvarleg, og seier i tillegg at borgarane har rett på kunnskap om verknader av inngrep i naturen.

Ein tidlegare miljøparagraf i Grunnlova – paragraf110b – sa det same, men ved grunnlovsjubileet vart paragrafen teken inn i menneskerettskapittelet, og instruksen til staten om å følgje opp rettane fekk ny ordlyd. I staden for å «give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse», «skal» statlege styresmakter ifølgje paragraf112 «setje i verk tiltak som gjennomfører» rettane.

Miljøorganisasjonane meiner paragrafen forpliktar staten til å la vere å gjere vedtak som kan ha negativ konsekvensar for miljøet, ei såkalla negativ plikt, og at individet har rett til å få prøvd pliktene til staten i domstolen. Dei meiner utvinningsløyva i Barentshavet må gjerast ugyldige. I tillegg meiner dei vedtaka bak løyva byggjer på så grove sakshandsamingsfeil at dei bør gjerast ugyldige av den grunn òg.

Storting mot Storting

Det var Stortinget som i 2013 opna den delen av Barentshavet som utvinningsløyva gjeld, for oljeverksemd. Klimasøksmålet inneber såleis at følgjene av eit stortingsvedtak for fire år sidan vert hevda å vere i strid med følgjene av eit vedtak gjort av Stortinget for tre år sidan.

Vinn miljøorganisasjonane fram mot regjeringa, kan det innebere at «demokratiet undergraves» og at oljenæringa «løftes ut av politikken, og over i rettssalen» åtvarar VG på leiarplass. Det kan «føre til en grunnleggende endring av det norske politiske systemets virkemåte», ifølgje Klassekampen. Eller medføre «ei avskaffing av store delar av norsk olje- og gassverksemd», seier jurist og stortingsrepresentant Peter Frølich (H) til NRK.

Var ikkje stortingsrepresentantane klare over konsekvensane av grunnlovsendringane dei vedtok? undrar eg når eg set meg på tilhøyrarbenken i Oslo tingrett. Det er måndag og femte dag av rettssaka og regjeringsadvokat Fredrik Sejersted, som fører saka for staten, skal gå i gang med hovudinnlegget sitt.

På motsett side i rommet sit tidlegare høgsterettsdommar Ketil Lund, som er partshjelpar for Besteforeldrenes klimaaksjon, og advokat Emanuel Feinberg og advokat Cathrine Hambro, som fører saka for miljøorganisasjonane. Hambro har alt argumentert for at Stortinget visste kva dei gjorde og var klar over at den nye paragrafen kunne medføre søksmål. Både førearbeida til lovendringa og grunnlovsdebatten syner det, meiner ho.

Klokka slår ni og regjeringsadvokaten reiser seg og startar.

– Uforsvarleg

Sejersted meiner òg at Stortinget visste kva dei gjorde, men at saksøkjarane tolkar den nye paragrafen altfor vidt. Ja, til og med frirettsleg.

Det er heilt usannsynleg at Stortinget hadde vedteke paragrafen om han skulle kunne forby oljeverksemd, seier han.

At det nesten ikkje var debatt om paragrafen i Stortinget då Grunnlova vart revidert, meiner han er eit argument i seg sjølv.

– Dersom stortingsrepresentantane hadde ønskt å gjere om paragraf 110b meir, og til noko anna, måtte det vore meir debatt og dei måtte ha kome med meir presise avgrensingar. Det ville vore uforsvarleg å gjere store endringar utan debatt.

Sejersted er tidlegare professor i rettsvitskap ved Universitetet i Oslo og er rekna som ein av Noregs fremste på grunnlovsspørsmål. Når eg seinare i veka ringer jussprofessor Eirik Holmøyvik ved Universitetet i Bergen, kallar han det eit worst case scenario for miljøorganisasjonane at det er Sejersted dei møter i retten.

Regjeringsadvokaten snakkar raskt og bestemt, på inn- og utpust, men brukar likevel nær tre heile timar på å utdjupe om statens tolking av paragraf 112.

Slik staten ser det, inneber ikkje paragrafen reglar eller forbod som utløyser rettar til bestemte resultat for individet. Paragrafen gjev statlege styresmakter plikt til å gjennomføre miljøtiltak, men det er ikkje ei negativ plikt til å avstå frå vedtak og handlingar som kan innebere negative verknader for miljø og natur, ifølgje Sejersted. Føremålet med og forarbeida til paragrafen underbyggjer dette, i tillegg til handsaminga i Stortinget, meiner han.

Liten effekt

Det var eit forslag fremja av Ap-politikarane Einar Førde og Liv Aasen i 1988 som leidde til den fyrste miljøparagrafen i Grunnlova, paragraf 110b, i 1992.

Stortinget sa då at paragrafen skulle vere ei retningslinje for lovgjevinga, viktig ved tolkinga av lovane, retningsgjevande for forvaltingsorgana, og brukast «når det gjelder miljøproblemer som lovgiverne ikkje har tatt stilling til». Samstundes vart det presisert at «nærmere materielle krav til miljøtiltak vil bli fastlagt gjennom Stortingets lovgiving og annen regelfastsetting». Både miljøorganisasjonane og staten finn argument for standpunkta sine i den grunngjevinga.

Miljøparagrafen frå 1992 vart derimot lite brukt, og hadde lita rettsleg og rettspolitisk betydning. Det går fram av ein analyse frå jussprofessor Ole Kristian Fauchald ved Universitetet i Oslo. Menneskerettsutvalet, som vart oppretta i 2009 for å fremje forslag til revisjon av Grunnlova før grunnlovsjubileet, føreslo difor å endre ordlyden i paragrafen. Dei ville «tydeliggjøre at myndighetene har en aktiv plikt til å ivareta miljøet gjennom ulike former for tiltak».

På generelt grunnlag skriv utvalet òg at grunnlovsforslaga deira ikkje vil medføre «økt rettsliggjøring» eller «flere rettigheter i norsk rett». Det er påpeikingar Sejersted meiner var avgjerande for at dei fleste forslaga oppnådde grunnlovsfleirtal i Stortinget.

Han argumenterer også med at stortingsfleirtalet i si innstilling skriv at den nye ordlyden i paragraf 112 skal lesast som ei aktiv plikt for styresmaktene til å setje i verk miljøtiltak, men at «hvilke tiltak blir opp til ethvert storting å vedta». Ein særmerknad frå Høgre seier i tillegg at endringa av paragrafen vert støtta fordi ho «er så marginal».

Det skjedde såleis inga radikal endring av miljøparagrafen i 2014, meiner Sejersted: Stortinget har berre vidareført og presisert kva plikt staten har hatt til å gjennomføre miljøtiltak sidan 1992.

Tingrettsdommar Hugo Abelseth tek ikkje ordet ofte, men her ser han grunn til å stille spørsmål til regjeringsadvokaten. Høgres særmerknad omtalar nemleg òg miljøparagrafen som «en rettighetsbestemmelse». Kva betydning har det?

Menneskerettsutvalet formulerte òg den førre miljøparagrafen som ein «rettighetsbestemmelse». At Høgre i merknaden gjer det same, kan vere ei misforståing som kjem derifrå, meiner Sejersted.

– Slik eg tolkar det skal vi leggje noko vekt på Høgre sin særmerknad, men det er mogleg den ikkje gjev korrekt syn på kva som var det beståande regelverket, seier han.

– Kan ikkje prøvast

«Det som uansett er sikkert, er at det i hvert fall ikke er noen klar, enhetlig og omforent «skole» for hvordan den norske grunnloven skal tolkes. Snarere må tolkningspraksis (…) karakteriseres som utpreget «pragmatisk, praktisk og formålsorientert»». Dette skreiv dåverande jussprofessor Fredrik Sejersted i boka «Tolkingar av Grunnlova» i 2013.

Som regjeringsadvokat i Oslo tingrett konkluderer han med at heile konstruksjonen for tolking av paragraf 112 som miljøorganisasjonane byggjer på er «rettslig sett uriktig» og at domstolen ikkje kan prøve vedtaket om 23. konsesjonsrunde opp mot kva som er forholdsmessige miljøtiltak, altså om leiteløyvet står i forhold til risikoen som vert teken for miljøet.

Skulle miljøorganisasjonane derimot få medhald i at paragrafen inneber ei forbod mot vedtak som kan ha negativ konsekvensar for miljøet, må terskelen for forbod leggjast høgare enn at 23. konsesjonsrunde vil overskride grensa for brot, meiner regjeringsadvokaten.

– Interessant taktikk

Holmøyvik ved Universitetet i Bergen seier han har sett same taktikk frå regjeringsadvokaten i ei rettssak tidlegare, i 1996. Då meinte staten at trygdeytingar gjevne av det offentlege utan eit betalingselement ikkje hadde vern mot endring etter grunnlovsparagraf 97. Både departement og Stortinget hadde i førearbeida til lovendringa lagt til grunn at trygderettar hadde vern mot endring, men at det ikkje omfatta den konkrete lovendringa saka gjaldt. Høgsterett dømde likevel imot staten.

– Det å seie at ein rett ikkje kan prøvast for domstolen, er ein interessant taktikk. Det er ein måte å prøve å utvide handlingsrommet til staten på. Får regjeringsadvokaten gjennomslag for det standpunktet no, er det ein katastrofe for miljørørsla og over og ut for paragraf 112. Då er paragrafen torpedert, seier han.

Holmøyvik, som òg er spesialisert i statsrett, er usamd i at utvinningsløyva i Barentshavet ikkje kan prøvast for domstolen. Han trur likevel òg at terskel for forbod mot offentlege vedtak med negative miljøkonsekvensar må liggje høgare enn at det kan ramme utvinningsløyva det no er gått til sak mot.

Han trur klimasøksmålet kjem til å måtte avgjerast av Høgsterett, og har notert seg eit interessant poeng i dette høvet: Statens prosessfullmektige i rettssaka i 1996 er no dommar i Høgsterett.

At saka går til Høgsterett, både håpar og trur jussprofessor Beate Sjåfjell ved Universitetet i Oslo også. Ho har gjort undersøkingar av konsekvensutgreiingane som var grunnlaget for dei ti utvinningsløyva klimasøksmålet gjeld, og seier ho var overraska over kor mangelfulle dei var.

– Diskusjonen bør gå på om paragraf 112 er broten. Etter klargjering gjennom grunnlovsreforma i 2014 burde det vere opplagt at paragrafen har rettsleg betydning og kan brukast. At det vert stilt spørsmål ved prøvingsretten til domstolen, er også oppsiktsvekkjande. At domstolen kan ta stilling til om staten er innanfor eller utanfor grunnlova, har vore ein del av rettssystemet vårt i 200 år. Det er frå 2015 også slått uttrykkeleg fast i sjølve Grunnlova som ein rett og ei plikt for domstolane, seier ho.

Får ho rett, kan domstolen i framtida vere med å leggje føringar for norsk oljepolitikk.