Nav

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Det eksterne utvalet regjeringa har sett til å granske den såkalla Nav-skandalen, skal leggje fram konklusjonane sine innan 1. juni.

Alt i ei delutgreiing som vart lagd fram for ein dryg månad sidan, slo utvalet likevel fast at EUs trygdeforordning ikkje gjev høve til redusere eller nekte å betale ut sjukepengar, arbeidsavklaringspengar og pleiepengar berre fordi ein person oppheld seg i eit anna EØS-land.

Norske styresmakter kan i samsvar med norske trygdereglar krevje førehandsgodkjenning av utanlandsreiser og at eit utanlandsopphald ikkje går ut over oppfølging og kontroll av dei som får desse ytingane, men ikkje hindre dei i å reise til eit anna EØS-land i seg sjølv.

Juridisk sett har norske borgarar dermed hatt større høve til å ta med sjukepengar, arbeidsavklaringspengar og pleiepengar utanlands enn det folketrygdlova og styresmaktene har lagt til grunn sidan EUs trygdeforordning tok til å gjelde i Noreg i juni 2012. Kanskje lenger tilbake i tid enn det òg.

Utvalet meiner at også praksisen før 2012 må vurderast, sidan det kravet folketrygdlova set om opphald i Noreg for å få desse ytingane, er ein restriksjon på etableringsretten og den grunnleggjande retten til fri rørsle for arbeidstakarar som følgjer av EØS-avtalen Noreg har vore del av sidan 1994.

Det mest oppsiktsvekkjande i delrapporten frå utvalet er likevel at det truleg ikkje berre er EØS-retten norske styresmakter har handla i strid med. Ifølgje utvalet er det òg usikkert om dei – uavhengig av EØS-retten – har hatt heimel i norsk lov til å nekte å utbetale eller til å trekkje tilbake arbeidsavklaringspengar etter vilkåra Arbeids- og velferdsetaten (Nav) har praktisert.

Ulike reglar

I trygdelova står det at personar som får sjukepengar eller pleiepengar, kan få unntak frå kravet om å opphalde seg i Noreg «etter søknad» og for ein avgrensa periode, dersom dei kan godtgjere at utanlandsopphaldet ikkje kjem til å forverre helsetilstanden, forlenge arbeidsuførleiken eller hindre kontroll og oppfølging frå Nav. Granskingsutvalet skriv at desse krava har vore dei same sidan folketrygdelova vart vedteken.

Når det gjeld arbeidsavklaringspengar, kom kravet om å måtte søkje og få førehandsgodkjenning av utanlandsopphaldet derimot ikkje inn i lova før i 2017, med verknad frå 1. januar 2018.

Tidlegare heitte det berre at ein person kunne ta med seg arbeidsavklaringspengar utanlands i ein avgrensa periode, og «dersom det kan godtgjøres at utenlandsoppholdet er forenelig med gjennomføringen av den fastsatte aktiviteten, og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll».

Like fullt har Nav også før 2018 kravd førehandsgodkjenning av utanlandsopphald for dei som får arbeidsavklaringspengar.

«Etter gjeldende rett er det ikke et krav til forhåndsgodkjenning fra Arbeids- og velferdsetaten før et opphold i utlandet, og varigheten er ikke begrenset i loven. Arbeids- og velferdsetaten praktiserer vanligvis et krav om forhåndsgodkjenning av utenlandsopphold, og en varighet på inntil fire uker per kalenderår for utenlandsopphold», stadfesta Arbeids- og sosialdepartementet i proposisjonen til Stortinget då kravet om godkjenning kom inn i lova frå 2018.

– vilkår utan løyve

Ingunn Ikdahl, som er professor ved Institutt for offentleg rett ved Universitetet i Oslo, meiner granskingsutvalet har rett i at norske styresmakter kan ha gått lenger enn dei har hatt heimel til også i norsk lov.

– Vi har eit legalitetsprinsipp som inneber at forvaltinga ikkje kan gripe inn i rettssfæren til borgaren utan heimel i lova. Forvaltinga har høve til å presisere vilkår som er uklare i lova, men kan ikkje leggje til tilleggsvilkår. Dersom nokon har vorte nekta utbetaling av, eller har fått krav om å tilbakebetale, arbeidsavklaringspengar etter å ha vore på ein kort tur utanlands, og berre fordi dei ikkje hadde søkt på førehand, har Nav handla ut frå eit tilleggsvilkår etaten ikkje har løyve til å etablere, seier ho.

Ho ser ikkje vekk frå at den manglande lovheimelen kan ha noko å seie for folk som har vorte hindra i å ta med arbeidsavklaringspengar både til andre EØS-land og til land utanfor EØS.

– Uavhengig av om EØS-retten forbyr eller tillèt krav om førehandssøknad for opphald i eit anna EØS-land, er ikkje dette nok for sakene som gjeld arbeidsavklaringspengar før 2018. Kravet må ha heimel i norsk lov, og dersom heimelen før 2018 ikkje held, kjem kravet heller ikkje til å stå seg for dei som har reist utanfor EØS-området medan dei fekk arbeidsavklaringspengar, seier ho.

Finn Arnesen, som er professor i europarett ved Universitetet i Oslo, og som leier granskingsutvalet, har ikkje ønskt å kommentere saka utover det som står i delutgreiinga.

Om lag 3400 saker

Ifølgje Bjørn Lien, som er fungerande ytingsdirektør i Nav, har etaten så langt identifisert om lag 800 saker frå før 2018 der det er kravd tilbakebetaling av arbeidsavklaringspengar på grunn av manglande førehandsgodkjenning av utanlandsopphald. Likeins er det funne mellom 2000 og 2500 saker der personar urettmessig har fått stoppa eller avkorta eller fått avslag på arbeidsavklaringspengar på grunn av manglande førehandsgodkjenning, og 74 personar som er domfelte for det same, svarar han i e-post til Dag og Tid.

Stemmer det at kravet om førehandsgodkjenning ikkje er gyldig for vedtak før 2018, uavhengig av EØS-retten, er det dermed ikkje berre Nav som kan ha noko å svare for. Det kan òg Trygderetten og norske domstolar ha.

Noko å svare for kan òg Arbeids- og sosialdepartementet og Stortinget ha. Dei har visst om at det før 2018 mangla lovheimel for å stille krav om førehandsgodkjenning, sidan proposisjonen om endringane i folketrygdlova vart fremja og handsama våren 2017. Verken departementet eller Stortinget problematiserte då at Nav hadde praktisert eit krav som ikkje stod nemnt i lova.

– Ei avsporing

Korleis har det seg at ingen har reagert?

Jørn Jacobsen, som er professor i strafferett ved Universitetet i Bergen, svarar på generelt grunnlag at alle domstolar, og særleg dei lågare domstolane, har stort arbeidspress, og at sakene mellom anna vert avhengige av kva partane tek opp.

– Det er ein motsetnad mellom biletet vi har av domstolane som nokon som overvaker kva som er rett rettsbruk og ikkje, og dei faktiske arbeidsforholda og kompetansen til domstolane i slike tidvis svært komplekse rettslege spørsmål, seier han.

Dag og Tid har bede om å få intervju med både Trygderetten, advokatane som har fått ansvar for å koordinere arbeidet med ei rettshjelpsordning for dei som er råka av Nav-skandalen, og setteriksadvokaten, som har ansvaret for Nav-sakene.

Bjørn Arvid Lervik som er avdelingsleiar i Trygderetten, skriv i e-post at Trygderetten tek stilling til rettsspørsmål gjennom behandlinga av enkeltsaker og elles ikkje uttalar seg om forståinga av rettslege spørsmål.

Setteriksadvokat Henry John Mæland melder at heller ikkje han ønskjer å uttale seg om temaet anna enn i tilknyting til ei konkret sak for domstolane.

Olav Lægreid i advokatfirmaet Advisio er spesialisert i trygderett og skal koordinere og gje råd til advokatar som no ser på Nav-sakene igjen. Han har merka seg merknadene frå granskingsutvalet om manglande lovheimel, men meiner spørsmålet om kva som følgjer av folketrygdlova på dette området, er ei avsporing.

– Det kan vere grunnar til å argumentere både for utvalet sitt syn og for den praksisen som har vorte følgd. Det er ikkje gjort noka kartlegging av kor mange saker som har ført til tilbakekrevjing eller straff berre med grunnlag i manglande førehandsløyve til å reise. Difor er det heller ikkje sikkert at merknadene frå utvalet på dette punktet har hatt praktisk innverknad på kor mange saker det er med feil, seier han.

Uvisse

Advokat John Christian Elden er på si side samd i at det er usikkert om Nav før 2018 kunne krevje førehandsgodkjenning for å ta med seg arbeidsavklaringspengar ut av landet for korte periodar. Han understrekar likevel at det etter strafferetten ikkje er straffbart å bryte noko som er usikkert eller har ein uklar heimel.

Elden var for nokre år sidan forsvarar for ein 60-åring som vart dømd til 75 dagars fengsel for å ha vore i Italia medan han fekk arbeidsavklaringspengar.

– Sjølv om det før 2018 ikkje stod noko eksplisitt i lova om førehandsgodkjenning, kan det hevdast at Nav – for å kunne vurdere om «utenlandsoppholdet er forenelig med gjennomføringen» – implisitt kan krevje at det må søkjast eller varslast på førehand. Det er derfor eg seier at det er usikkert, skriv Elden i ein e-postkommentar til Dag og Tid.

Lien i Nav stadfestar at det er kravet om at utanlandsopphaldet skal vere «forenelig med gjennomføringen av den fastsatte aktiviteten, og ikke hindrer Arbeids- og velferdsetatens oppfølging og kontroll», Nav har brukt som juridisk grunnlag for praksisen før 2018.

– Ikkje høve til avslag

Slik Ikdahl vurderer det, er det vanskeleg å argumentere for at den tidlegare lovteksten inneheldt eit implisitt krav om førehandsgodkjenning.

– Nokre gonger kan det vere fleire veker til den neste planlagde aktiviteten for dei som går på arbeidsavklaringspengar, til neste kontroll hjå lege eller til oppfølging frå Nav. Då kan det ikkje vere naudsynt for oppfølginga og kontrollen å måtte søkje godkjenning for ei kort reise ut av landet. Så lenge dei i ettertid kan prove at utanlandsturen ikkje hindra oppfølging og kontroll, har ikkje Nav hatt høve til å gje avslag berre fordi dei ikkje søkte fyrst, seier ho.

– Finst det andre tenkjelege formildande omstende for måten Nav og andre norske styresmakter har handtert desse sakene på?

– Det er ikkje kjent kor strengt kravet vart praktisert. Eit krav om førehandsgodkjenning lèt seg lettare forsvare i enkeltsaker der det er særlege kontrollbehov, eller der det er snakk om langvarige reiser til stader det er vanskeleg å halde kontakt frå. Kva type saker kravet har vorte praktisert for, og kor strengt det har vorte praktisert, kan dermed ha innverknad, seier ho.

– Korleis kan slike saker ha gått gjennom rettssystemet dersom det ikkje finst ein konkret lovheimel å vurdere dei ut frå?

– Eg veit ikkje om det er saker i rettsapparatet der nett kravet til førehandsgodkjenning er sett på spissen, altså saker der nokon har fått avslag berre fordi dei ikkje har søkt om godkjenning av utanlandsopphald på førehand. Men dommarane vil jo òg ofte lene seg på argumenta som vert presenterte frå Nav og frå advokatane. Dei som får arbeidsavklaringspengar, er sjeldan blant dei med sterkast økonomiske musklar til å gje advokatane frie taumar til å utforske alle argument, seier ho.

– Regjeringa og Stortinget har òg kjent til at praksisen i Nav har mangla lovheimel, utan å problematisere det. Inneber det ei godkjenning av praksisen?

– Nei. Det vart retta opp i den manglande heimelen frå 1. januar 2018, men eit slikt vedtak har ikkje tilbakeverkande kraft, seier Ikdahl.