Politikk

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Det tok ikkje lang tid frå Riksrevisjonen på ein pressekonferanse i førre veke kom med krass kritikk av innføringa av pasientsystemet Helseplattforma i Midt-Noreg, til helseminister Jan Christian Vestre slo fast at det ikkje var aktuelt å skrote systemet.

Til TV 2 sa Vestre at han ville syte for at Helse Midt-Noreg, som dekkjer fylka Trøndelag og Møre og Romsdal, følgde opp tilrådingane frå Riksrevisjonen, men at å avvikle det kritiserte pasientsystemet ikkje var eit alternativ.

– Helse Midt-Noreg seier at det vil koste mange milliardar og kunne ta mange år, og det er ingen garanti for at vi får eit betre system, var orda han brukte.

Det er eit interessant sitat, for det kan lesast som at det ikkje er sikkert resultatet ville vorte bra sjølv om St. Olavs hospital, Trondheim kommune, Helse Midt-Noreg og Helse- og omsorgsdepartementet hadde gjort annleis det Riksrevisjonen påpeikar er manglar eller feil i planlegginga, organiseringa og innføringa av nytt pasientsystem.

I tillegg indikerer sitatet at det ikkje er gjeve at forvaltinga vil lære av Riksrevisjonens omfattande gjennomgang utover den heilt konkrete saka revisjonen handlar om, altså Helseplattforma.

Dyre rapportar

Riksrevisjonen, som er Stortingets kontrollorgan, har sidan 2013 lagt fram i snitt 16 undersøkingar av same typen som den av Helseplattforma årleg, altså undersøkingar av korleis vedteken politikk vert gjennomført. Dei vert kalla forvaltingsrevisjonar og er i Riksrevisjonen definerte som «systematiske undersøkingar av økonomi, produktivitet, måloppnåing og verknader ut frå Stortingets vedtak og føresetnader».

Forvaltingsrevisjonar er ikkje del av det grunnlovsfesta oppdraget til Riksrevisjonen, men er noko som voks fram gradvis frå 1970-talet, og som no er ei større og viktigare oppgåve for Riksrevisjonen, ifølgje boka Riksrevisjonens historie 1816–2016.

Det syner seg også i budsjettet. I 2021 disponerte forvaltingsrevisjonsavdelingane i Riksrevisjonen om lag 21 prosent av det totale driftsbudsjettet på 528 millionar kroner, samstundes som rekneskapsrevisjonsavdelingane disponerte 35 prosent.

Historikar Harald Espeli ved Institutt for rettsvitskap og styring ved Handelshøyskolen BI er ein av dei to forfattarane bak boka om Riksrevisjonens historie. Han seier forvaltingsrevisjon også har vore det mest prestisjefylte å jobbe med internt i Riksrevisjonen dei siste 20 åra, framfor rekneskapsrevisjon.

I tillegg er forvaltingsrevisjonsrapportane rekna for å vere både svært grundige og kostnadskrevjande. Tal frå Riksrevisjonen syner at dei 11 forvaltingsrevisjonane som vart leverte til Stortinget i 2021, kosta frå 2,3 millionar kroner til 6,9 millionar kroner per stykk å gjennomføre.

Fyrsteamanuensis Jon Christian Fløysvik Nordrum ved Institutt for offentleg rett ved Universitetet i Oslo jobbar med lovgjevingslære og forvaltningsrett og sat i Riksrevisjonsutvalet, som nyleg evaluerte Riksrevisjonen. Han kallar forvaltingsrevisjonsrapportane «dei desidert grundigaste rapportane vi har i sjangeren evaluering, gransking, revisjon og kontroll».

Professor Signy Irene Vabo ved Universitetet i Oslo, som leidde Riksrevisjonsutvalet, seier at ein forvaltingsrevisjon er ein svært tidkrevjande prosess som ofte tek meir enn to å gjennomføre.

Det er altså snakk om rapportar som er satsa på.

Professor Signy Irene Vabo ved Universitetet i Oslo, leidde Riksrevisjonsutvalet, som har evaluert Riksrevisjonen.

Foto: Berit Roald / NTB

Kritikk på felt etter felt

Riksrevisjonen avgjer sjølv kva forhold som skal undersøkjast. Det kan spenne frå «Klarspråk i Nav og Statens pensjonskasse» til «Informasjonssikkerhet og tilgjengeliggjøring av person- og helseopplysninger i helseregistre» eller «Forsvarets informasjonssystemer til bruk i operasjoner», som rapportane heiter.

Temaa vert valde ut frå kvar ein meiner det er størst risiko for feil, og kvar feil vil ha stor betydning, og revisjonar vert sette i verk der det alt finst andre kritikkverdige forhold. Såleis resulterer forvaltingsrevisjonane også i at Riksrevisjonen på felt etter felt kjem med nokså hard kritikk.

I tillegg til å slå fast at innføringa av pasientsystemet Helseplattforma har truga tryggleiken til pasientar i Midt-Noreg, at prosjektet hadde svak styring, og at Helse Midt-Noregs grunnlag for val av konsept var mangelfullt, har Riksrevisjonen tidlegare i år også konkludert med følgjande:

* at satsinga på saumlause kollektivreiser som Stortinget vedtok for ti år sidan, framleis ikkje er tilfredsstillande innført

* at rehabiliteringa i helse- og omsorgstenestene ikkje har betra seg sidan 2012

* at Nasjonal tryggingsstyresmakt tok opp lån i strid med Grunnloven, samstundes som Justis- og beredskapsdepartementet ikkje følgde godt noko opp

* at styresmaktene sitt arbeid med å redusere forseinkingar og innstillingar på jernbanen er kritikkverdig

* at regjeringa si samordning for å nå Noregs klimamål er for svak

* at gjennomføringa av materiellinvesteringar i forsvarssektoren er sterkt kritikkverdig

* at den arbeidsretta bistanden frå styresmaktene til unge utanfor arbeidslivet ikkje fungerer godt nok

Ja, den sistnemnde forvaltingsrevisjonen avdekte – som Dag og Tid skreiv om i september – ikkje berre at Noreg ikkje har lukkast med å få fleire unge i arbeid, men at styresmaktene ikkje følgjer opp konkret politikk og satsingar som alt er vedtekne nettopp for å få fleire unge i arbeid.

Spørsmålet då er: Kan vi sjå føre oss at styresmaktene følgjer opp og lærer av kritikken frå Riksrevisjonen?

– Lydhøyr forvalting

Ifølgje Nordrum frå Riksrevisjonsutvalet er det ikkje gjort mykje forsking på kva forvaltingsrevisjonane fører til av resultat i praksis.

– Dei fører til endring i form av at forvaltinga tek dei på alvor og er flinke til å gje svar og rapportere til Stortinget om kva dei har tenkt å gjere for å følgje opp, men kva det konkret fører til, og om det faktisk løyser problema som vert påpeika, veit vi lite om. Det er jo paradoksalt med tanke på kor store ressursar som vert brukte på slike forvaltingsrevisjonar, så forsking på effekten av Riksrevisjonens kontrollverksemd er det behov for, seier han.

Riksrevisjonen sjølv følgjer som hovudregel opp forvaltingsrevisjonar tre år etter at dei er lagde fram, og lagar då ein ny rapport til Stortinget. Er det ikkje gjort nødvendige endringar, kan saka følgjast opp vidare, men ifølgje ekspedisjonssjef Annette Gohn-Hellum i Riksrevisjonen vert dei fleste avslutta etter fyrste oppfølging.

Samstundes finst det også døme på at kritikk frå Riksrevisjonen ikkje vert følgd opp. Nordrum seier eitt av dei fremste døma på det er då Riksrevisjonen i 2017 avdekte mangelfull arkivering og feil journalføring i departement og statlege etatar. Ved oppfølging av revisjonen tre år seinare, hadde utviklinga gått i feil retning.

Når slikt skjer, har Riksrevisjonen ingen sanksjonshøve. Då er det opp til Stortinget å ta tak, eventuelt.

I regelen vert derimot revisjonane følgde opp av forvaltinga. Det seier fyrsteamanuensis Tarjei Ellingsen Røsvoll ved Høgskolen i Innlandet. Han har skrive doktoravhandling om delegering i norsk forvaltningsrett og korleis staten vert styrt og kontrollert.

– Inntrykket mitt er at departementa er lydhøyre for kritikk frå Riksrevisjonen, og at kritikken ofte vert brukt i vidare lovprosessar i departementet. Det er i stor grad her Riksrevisjonen har påverknad. Eg er til dømes ganske sikker på at opprettinga av Direktoratet for eksportkontroll og sanksjonar er ein direkte konsekvens av ein revisjon av Utanriksdepartementet, seier Røsvoll.

Eit spørsmål om læring

Når det gjeld endring utover dei konkrete sakene i forvaltingsrevisjonane og læring på tvers av sektorar eller i form av politikkutvikling og nye politiske mål, er det langt meir usikkert kva følgjene av riksrevisjonsrapportane er. Det stadfestar alle dei fire forskarane som er nemnde her.

– Eg trur ikkje vi skal overdrive læringseffektane av desse rapportane, nei, seier Espeli og syner til at Riksrevisjonen stadig kjem med til dels knusande evalueringar av både planlegginga av IT-prosjekt og av nasjonal tryggleik og beredskap, utan at det ser ut til å føre til større forbetringar av organisering, styring og måloppnåing.

Vabo seier det slik:

– Rutinen for oppfølging i Riksrevisjonen tilseier at feila og manglane som vert påpeika i Riksrevisjonsrapportane, vert følgde opp, slik at den enkelte nok lærer, men om ein lærer noko utover det, og på politisk nivå, er eit godt spørsmål.

– Det er snakk om gjennomførte og kostbare rapportar som truleg kunne vore nytta mykje betre.

Signy Irene Vabo, leiar av Riksrevisjonsutvalet

På Stortinget er det kontroll- og konstitusjonskomiteen som handsamar forvaltingsrevisjonsrapportane frå Riksrevisjonen, samstundes som det er fagkomiteane som i hovudsak utformar politikk.

Ei undersøking gjord av Agenda Kaupang på oppdrag frå Riksrevisjonsutvalet i 2022 synte at medlemmer i kontroll- og konstitusjonskomiteen sjølv meinte at dei fleste av Riksrevisjonens rapportar i liten grad vart brukte i fagkomiteane, og at dei i liten grad vart brukte til politikkutvikling.

Av same undersøking gjekk det derimot fram at stortingsrepresentantar flest oppfattar forvaltingsrevisjonar som både interessante og viktige for kontrollen med forvaltinga, og at mange av dei brukar forvaltingsrevisjonane som grunnlag for spørsmål og medieutspel.

– Kan nyttast betre

Vabo seier fagkomiteane burde vore meir involverte i handsaminga av riksrevisjonsrapportane om Stortinget ville bruke desse undersøkingane meir aktivt.

– At det fyrst og fremst er kontroll- og konstitusjonskomiteen som handsamar desse, er berre slik vi har valt å gjere det i Noreg. Det må ikkje vere slik. Det er snakk om skikkeleg gjennomførte og kostbare rapportar som mest truleg kunne vore nytta mykje betre, seier ho.

Nordrum er av same oppfatning.

– Dess meir eigarskap fagkomiteane tek til rapportane frå Riksrevisjonen, dess meir truleg er det at dei inngår i ny politikkutvikling. Samstundes finst det også mange døme på at forvaltingsrevisjonar inngår i grunnlaget for politiske avgjerder og reformer i dag, seier han.

Han nemner domstolsreforma som døme og seier at den bygde på røyndomsskildringa i ein riksrevisjonsrapport frå 2019, om at tingrettane og lagmannsrettane kringom i landet brukte lang tid på å handsame saker og også braut lovpålagde fristar.

– Dess meir eigarskap fagkomiteane tek til rapportane frå Riksrevisjonen, dess meir truleg er det at dei inngår i ny politikkutvikling.

Jon Christian Fløysvik Nordrum, fyrsteamanuensis ved Institutt for offentleg rett ved Universitetet i Oslo

Vil gjere endringar

Riksrevisjonsutvalet både Nordrum og Vabo var del av, konkluderte med at forvaltingsrevisjon i Riksrevisjonen i sum fungerer etter føremålet, men har likevel føreslått nokre endringar i forslaget til ny lov som no ligg til handsaming i Stortinget.

Ifølgje Vabo handlar det i hovudsak om at Riksrevisjonen bør vere meir oppteken av effektivitet, og om verkemidla som vert valde, bidreg effektivt til at dei overordna måla med politikken vert nådde, og ikkje så mykje om lovar og reglar vert følgde.

Nordrum seier det slik:

– Vi meiner at Riksrevisjonen kan vurderer lovgjevinga meir kritisk og diskutere om reglar og forskrifter faktisk fungerer etter føremålet. Svenskane gjer det i større grad enn oss. Når problem i samfunnet ikkje vert løyste, kan det vere at det er loven som ikkje er god nok, så vi føreslår å gje Riksrevisjonen vidare rammer.

Kjelder: Riksrevisjonen, Dokument 19 (2023–2024): «Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalget til å utrede Riksrevisjonens virksomhet», Agenda Kaupangs «Evaluering av Riksrevisjonens virksomhet» (2022)