Vasskraft

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Bykle heiter ein liten kommune i Aust-Agder. I Noreg har vi såkalla skatteutjamning mellom kommunane. Dei kommunane som får inn meir skatt enn andre, overfører til kommunar som får mindre. Utjamninga er sjølve berebjelken i distriktspolitikken. I 2017 fekk kommunane i gjennomsnitt 30.400 kroner i skatt per innbyggjar etter utjamning. Bykle fekk 180.000 per innbyggjar, seks gonger så mykje som gjennomsnittet. Bruken av oljepengar bleiknar i samanlikning. Neste år vil staten nytta 45.000 i gjennomsnitt per innbyggjar frå Oljefondet.

I september kom eit utval med ei utgreiing om kraftskatt, NOU 2019: 16. Vert framlegga og reknestykka der omsette til ny kraftpolitikk, vil ikkje Bykle lenger få seks gonger så høge skatteinntekter som gjennomsnittet, men berre 3,6 gonger så mykje. Utvalet har vorte skulda for sentralisering og rasering av norsk distriktspolitikk. Det har neppe vore intensjonen. Dei vil derimot ha ein meir samfunnsøkonomisk lønsam kraftpolitikk. Fordelinga av desse eventuelle ekstrapengane er det opp til politikarane å avgjera. Vi ber på førehand om orsaking for litt kompliserte resonnement.

Grunnrente

Grunnrentelandet… Det kunne ha vore ein god tittel på ei bok om Noregs nyare historie. Då sett vekk frå at dei fleste ikkje veit kva grunnrente er for noko. Men grunnrente er såkalla superprofitt eller ekstrapengar ein tener på å ha ein avgrensa naturressurs som det er stor etterspurnad etter, typisk tomtegrunn i område med høg tilflytting av særleg kompetent arbeidskraft. Aker Brygge er dyre saker.

Grunnrenta kan ein stat skattleggja høgt. I Noreg skattlegg vi knapt avgrensa tomtegrunn. Eigarane av Aker Brygge slepp billig unna. Vi skattlegg derimot grunnrente frå olje og kraft. Grunnrenteskatt er truleg den mest fornuftige forma for skatt. Ein slik skatt skaper nemleg ikkje såkalla vriding. Kraftselskapa betalar i dag om lag 60 prosent i skatt. Det igjen vil seia at selskapa med visse problematiske unnatak – som vi skal koma attende til – får trekkja av opp mot 60 prosent av utgiftene på den same skatten. Staten har dimed den same funksjonen som ein passiv investor. Han bryr seg ikkje om korleis du investerer, han deler utgiftene med deg gjennom skattefrådrag, men då vil han òg ha ein tilsvarande del av profitten.

Dette krev rett nok at det er ei grunnrente å skattleggja. For om du som investor ikkje meiner at det er grunnrente å henta, investerer du heller i andre område, der skatten på overskot berre er 22 prosent. Det vi kan slå fast, er at både olje og vasskraft har grunnrente, for elles hadde ingen investert i norsk energiutvinning gjeve det høge skattenivået.

Gro og 1992

Ingen skattesystem er perfekte, heller ikkje skattesystemet for kraft, noko utvalet har mange døme på. Ja, norsk vasskraft, særleg magasinkraft, er samfunnsøkonomisk lønsam, men krafta kan gjerast endå meir samfunnsøkonomisk lønsam. Vi kan alle verta rikare. Eit tiltak eller ei investering er samfunnsøkonomisk heldig om vi samla i Noreg sit att med meir ressursar enn vi gjorde før tiltaket. Når offentlege og private aktørar som heilskap sit att med meir enn før om vi gjer noko, bør vi gjera dette «noko». Dynamoen eller turbinen for auka samfunnsøkonomiske lønsemd er skattesystemet.

Den mest sentrale premissen i det norske skattesystemet heilt sidan skattereforma til regjeringa Brundtland i 1992 er nøytralitet. Skattesystemet skal så langt råd er, verka som om det ikkje fanst skatt i det heile. Ein investor skal tenkja likt før og etter skatt. Dette er kanskje litt vanskeleg, og det er forståeleg om folk ramlar av, men om ei investering gjev 100 kroner før skatt, skal prosentdelen av det ein sit att med etter skatt, vera lik over heile fjøla. Ingen bør få høve til velja ei investering som berre gjev 60 kroner før skatt, men meir eller like mykje etter skatt som ei investering som gjev 100 kroner før skatt. Ja, vi veit alle at det er lurt å investera i eigedom i Noreg av di skattesystemet gjev fordelar der. I Noreg har det lønt seg å investera i eigedom framfor aksjar, sjølv om aksjar gjev høgre vinst før skatt. Men det er unnatak frå det overordna prinsippet av 1992. Samfunnsøkonomar liker ikkje skattefordelen som skipsreiarar og huseigarar sit att med.

Tungt utval

Kraftutvalet, som er av det tyngre slaget, tek utgangspunkt i 1992-reforma, der «et prosjekt som er ulønnsomt før skatt, også (skal) være ulønnsomt etter skatt». Leiaren er elles ein av dei store byråkratane i den siste generasjonen, samfunnsøkonomen Per Sanderud. Han har vore departementsråd i fleire departement, president i ESA og sist direktør i NVE. At regjeringa utnemnde han, syner at dei meiner alvor med denne NOU-en. Som Finansdepartementet skriv i mandatet. «Hovedoppgaven til utvalget er å vurdere om dagens vannkraftbeskatning hindrer at samfunnsøkonomisk lønnsomme tiltak blir gjennomført.»

Svaret frå utvalet er eit rungande ja. Eit av problema er at kraftselskapa både har nettoskattar og bruttoskattar. Når det er nettoskattar, som til dømes på grunnrenta, får investorane trekkja av utgiftene dei har på investeringa. På bruttoskattar får dei ikkje det. Det finst seks ulike skattetypar for kraftselskapa. Ordinær skatt (overskot), grunnrenteskatt, naturressursskatt, eigedomsskatt, konsesjonsavgift og konsesjonskraft. Dei tre fyrste skattetypane gjev frådrag. Då deler staten risikoen med kraftselskapa. Dei tre siste formene gjev ikkje frådrag. Då fell all risiko på kraftselskapa. Sidan dei må betala denne bruttoskatten i alle høve, får dei relativt sett mindre profitt eller større tap enn dei ville få om dei berre betalte overskotsskatt eller grunnrente.

Balanseprisen

I klårtekst: Bruttoskattane hindrar samfunnsøkonomisk lønsame investeringar og gjev mindre att i samla skatteinntekter. Balanseprisen er den prisen som kraftselskapa må sitja att med for få dekt investeringa og utgiftene pluss ein vanleg profitt. Balanseprisen for eit stor vasskraftverk er i utgangspunktet på 33,9 øre per kWh i gjennomsnitt. Gjennom frådrag deler staten utgiftene til eit slikt verk. Men så kjem bruttoskattane: eigedomsskatten og konsesjonskrafta og -avgifta. Utgiftene her gjev ikkje frådrag. Kraftselskapet må altså ha 38,7 øre per kWh for å få vanleg inntening. Dimed investerer ikkje kraftselskapet i kraft mellom 33,9 øre og 38,7 øre. Særleg konsesjonskrafta som går til kraftkommunane, er eit problem. Ho gjer at mykje kraftutbygging vi som heilskap hadde tent på, vert for dyr for kraftselskapa. Då går vi som samfunn glipp av lønsame investeringar, og vi får samla sett mindre skatteinntekter.

Det vert verre. Kraftverk under 10 MW er i dag unnateke grunnrenteskatt. Grunnrenteskatten vart innført i 1997. Då var grensa 1,5 MW. Eit fagtungt utval hadde kome fram til den grensa av di det vart for store administrasjonskostnader å krevja inn grunnrenteskatten under den grensa. I 2008 vart brått grunnrentegrensa heva til 5,5 MW, «uten noen videre begrunnelse», som utvalet skriv. Her er dei snille. Det er ingen løyndom at det var Senterpartiet som hadde olje- og energiministeren som kravde dette. Dei ville ha meir aktivitet i Bygde-Noreg og at bønder som eigde fallrettar, skulle kunna tena meir pengar gjennom å få mykje lægre skatt.

Venstre var òg med

Men det stogga ikkje med Sp. Då Sundvollen-plattforma vart vedteken, fekk Venstre gjennom eit nytt krav, grensa for grunnrenteskatt vart heva til 10 MW: «Ein slik politikk (låg grense for grunnrenteskatt, red. merk.) gjer det skattemessig mindre lønsamt å investera i fornybar energi, som vasskraft, og meir skattemessig lønsamt for petroleumssektoren, stikk i strid med den utviklinga klimaet krev», som Venstre har sagt det i Stortinget.

Legg merke ordet «skattemessig». Det vart etter krav frå Sp og V dimed gunstig etter skatt å byggja mindre kraftverk enn store, som er mykje meir samfunnsøkonomisk lønsame. I tillegg er det slik at når ein skal halda ved like kraftverk eller investera i nytt utstyr, ja, så vert det lønsamt etter skatt å skru ned effekten på mange kraftverk. Berre dei neste ti åra skal vi reinvestera minst 40 milliardar i norsk kraftverk, då bør det gjerast effektivt. Og dette er hovudbodskapen til utvalet: Vi har fått eit skattesystem som gjev mindre effekt og mindre produksjon enn vi kunne hatt, og dette er samfunnsøkonomisk særs ulønsamt. Eitt er at staten no taper 850 millionar kroner årleg i skatteinntekter på den heva grensa for grunnrenteskatt, noko anna er at selskapet tilpassar seg skattesystemet som gjer at både du og eg og staten tapar mykje pengar.

Skatteplanlegging

Det utvalet tydeleg dokumenterer, er at kraftselskapa då grensa for grunnrenteskatt vart heva til 5,5 MW, brått bygde mange små kraftverk rett under 5,5 MW. Det same såg ein då grensa vart heva til 10. «Det er en klar opphoping (av kraftverk) under 10 MW.» Men ikkje berre det: Ei rekkje kraftselskap søkte på toppen av det heile om å få redusera produksjonen og effekten: «I perioden 2014 til i dag registrerte NVE et antall søknader om å justere generatorytelsen til under 10.000 kWA, og tapet av midlere årsproduksjon som følge av disse nedjusteringene var om lag 285 GWh.»

Eit paradoks her er at Venstre ville ha auka produksjon av klimavenleg vasskraft, men fekk mindre. Men eitt er tapet av noverande produksjon og effekt, noko anna er framtida. Det meste tyder på at kraftprisane i Noreg vil variera mykje meir i framtida. Kontinentet byggjer ut ustabil kraft, det gjer vi òg gjennom vind og småkraftverk utan magasin. Men vi treng stabil kraft når vinden ikkje blæs. Då oppstår såkalla kannibaleffekt. Kolkraft står og går støtt. Desse krafttypane vert mindre og mindre lønsame fordi dei knapt får betalt for krafta når vinden blæs mykje. Heile EU og særleg Tyskland slit no med eit grunnleggjande problem: Kvar skal vi i framtida finna stabil kraft? Vind på si side er paradoksalt nok svært lite lønsamt når det blæs mykje. For då vert prisen låg. Kraftkablane og vindkraftutbygginga i Noreg gjer at Noreg vert som Europa elles – nesten.

Ja til magasin

Her kjem magasinkrafta inn. Ho kan regulerast. Dimed kan vi potensielt få høge prisar om vi har høg effekt på den noverande magasinkrafta eller får ny magasinkraft med høg effekt. Med høg effekt kan vi produsera mykje meir dyr kraft når vinden ikkje blæs. Men desse investeringane får vi kanskje ikkje for kraftverk med effekt opp til 20 MW. For det noverande skattesystemet gjev som sagt stor vinst etter skatt av låg effekt. «Modellberegninger viser at kraftverk med optimal ytelse opp mot det dobbelte av nedre grense kan ha insentiver til nedskalering», skriv utvalet. Vi står i fare for å kunna produsera mindre kraft når kraftprisen er høg.

Med dette bakteppet gjev framlegga seg sjølve: Utvalet vil ha vekk konsesjonsavgifta og -krafta, som går til kommunane og er ein bruttoskatt, og redusera eigedomsskatten til vanleg nivå for resten av næringslivet. Dei vil vidare auka grunnrenteskatten med 2 prosenteiningar. Men det viktige framlegget er å redusera grunnrentegrensa til det gamle nivået på 1,5 MW. Dette vil til saman vera ei heilt skattenøytral reform. Det offentlege vil få like store skatteinntekter som i dag, og potensielt mykje større i framtida gjennom den samfunnsøkonomiske vinsten på komande investeringar.

KrF og Sp hindrar endring

Eit slikt system vil i utgangspunktet her og no gje mindre inntekter til kommunane og meir til staten. Men utvalet viser at naturressursskatten, som går til kommunane, kan aukast frå 1,3 øre per kWh til 4,6 øre. Naturressursskatten kjem til frådrag på grunnrenteskatten og utgjer ingen reell skilnad for investeringsincentiva til kraftverka. Denne auken vil gje kommunane samla nett den same inntekta som i dag etter skatteutjamninga. Skilnaden vil vera at dei rikaste kraftkommunane får litt mindre og andre distriktskommunar litt meir. Men det kjem neppe til å skje: KrF og Sp har alt sagt dei er mot endringane, truleg er Venstre det same. Dei rikaste kraftkommunane har dessutan råd til dei beste lobbyistane.