Den manglande evna Tryggingsrådet har til å tukte vetomakta Russland for aggresjonskrigen mot Ukraina, lyser mot oss frå alle kantar. Så lenge Tryggingsrådet ikkje har karakterisert krigen som aggresjon i ein resolusjon under kapittel VII, kan ingen statar tvingast til å leggje dette til grunn, men har rett til å vere nøytrale eller til og med støtte Russland.

Det er ikkje heilt ulikt ein dom for drap. Har du drepe nokon, men så kjem ikkje saka opp for retten, kan du kallast drapsmann, men du kan ikkje straffast for det. Russland går vørdslaust vidare i FNs tryggingsråd etter å ha «blokkert ein dom mot seg sjølv» gjennom vetoretten sin.

Men Russlands aggresjonskrig har eskalert motsetnadene mellom dei permanente medlemmene av Tryggingsrådet. Då Russland i juli la ned veto mot forlenging av humanitær tilgang i Syria, vart det av mange trekt fram som nok eit døme på at Tryggingsrådet etter Russlands aggresjonskrig ikkje kan spele den rolla det er tiltenkt for verdsfreden. Er FNs tryggingsråd sett ut av spel?

Det korte svaret er faktisk nei. På nokre område går arbeidet i Tryggingsrådet sin vande gang. I sommar har rådet til dømes fatta vedtak om å forlenge FN-operasjonen på Haiti, observatøroperasjonen i Jemen, og eit nytt vedtak under kapittel VII om Den sentralafrikanske republikken, eit land der russiske og franske interesser står mot kvarandre.

Russland og Kina avstod frå å stemme for, men lét vere å blokkere resolusjonen. Dei gav uttrykk for at vedtaket burde gå lenger i å «imøtekomme viljen til styresmaktene» (og dermed styrkje russiske interesser på kostnad av franske). På andre kontinent enn det europeiske ser dei store etter kvart ut til å hente fram pragmatismen – om enn motvillig – for å halde dei mange konfliktane som rasar, i sjakk.

Men Russland nytta altså sommaren til å leggje ned nok eit veto mot å forlenge tryggingsrådspåtvinga humanitær tilgang frå Tyrkia til Syria under kapittel VII. I år måtte likevel Russland grunngi kvifor dei hadde lagt ned veto framfor FNs generalforsamling, der alle statar i verda sit, i tråd med den einstemmige, men ikkje-bindande resolusjonen frå mars 2022, som krev at eit permanent medlem av Tryggingsrådet som legg ned veto, frå no av må grunngi dette og gå kanossagang framfor «alle verdas statar». Håpet er at det vil auke terskelen for slike veto.

Det som skjedde, var at Russland 11. juli la ned veto mot å forlenge Tryggingsrådets ordre om å halde grenseovergangen Bab al Hawa mellom Tyrkia og Syria open mot syriske styresmakters vilje. Årsaka til at Tryggingsrådet har vore på saka sidan 2014, er at Syria har nekta å opne grensene mot Tyrkia.

På denne tida deltok Tyrkia tungt i krigen mot syriske styresmakter, og grenseovergangar vart nytta til militært mannskap og materiell i tillegg til humanitær hjelp. Tryggingsrådet sørgde for at grensene ikkje vart stengde, men at humanitær hjelp skulle gå føre seg i FN-regi, og hindra tyrkisk skite spel. I praksis har likevel FN-vedtaka om humanitær tilgang vore heilt sentrale for Tyrkias Syria-politikk både i Syria og heime i Tyrkia.

Dei siste åra har vestlege makter og Russland krangla mykje om kor lenge vedtaket skal forlengast for kvar gong. Russland vil gjerne ha vedtak ofte fordi trussel om veto har vore eit finfint pressmiddel mot Tyrkia.

Stengde grenser vil skape store problem både i Tyrkia og i område i Syria med tung tyrkisk påverknad, og Russland har nytta veto fleire gonger for å leggje press på Tyrkia og gitt etter berre når Ankara har gjort som Moskva vil. Tallause statar og organisasjonar (og folk som eg) har vore svært kritiske til denne openlyse «instrumentaliseringa» av humanitær naud frå Russland si side.

Men i sommar skifta vetoet karakter. For i år var det ikkje lenger naudsynt med tryggingsrådsvedtak for å halde fram med humanitær hjelp over grensa mellom Tyrkia og Syria. Det er ikkje fordi Tryggingsrådet er svekt, men fordi situasjonen på bakken har endra seg.

I juni vart nemleg Tyrkia og Syria (med hjelp frå Russland og Iran) einige om å opne to andre grenseovergangar seg imellom. Dette er del av tyrkisk-syrisk normalisering i russisk regi under det såkalla «Astana-rammeverket». Som ledd i agendapunktet «normalisering av tyrkisk-syriske relasjonar» vart dei fire landa einige om humanitær tilgang via to andre grenseovergangar (i fyrste omgang fram til 13. august). Alt i juni var vidareføring av FN-vedtaket gjord «overflødig» sett med russiske, syriske og tyrkiske auge.

Det heng i sin tur saman med vegen vinden blæs i regionen. Medan Saudi-Arabia i mai tok Syria inn att i Den arabiske ligaen, og Iran og Saudi-Arabia har lagt den opne stridsøksa til sides (med svært gunstige verknader for Syria), må Tyrkia òg om bord. No er det regionale mekanismar som tek over.

FNs tryggingsråd trengst ikkje lenger når regionale mekanismar for samarbeid kan ta over. For Syria og omkringliggjande land er det truleg ein god ting. For Russland er det strålande nytt, sidan Moskva sit med mange trådar å trekkje i. Om det er godt nytt for den syriske befolkninga, veit ingen enno.

Problemet er at med FNs tryggingsråd ute forsvinn òg påverknaden frå vestlege land. Men det er altså ikkje fordi FNs tryggingsråd «ikkje fungerer». Det er fordi FNs tryggingsråd ikkje fungerer til vår fordel.

Målet for Russland har i fleire år vore å ta handsaminga av Syria ut av FN og over i Astana-rammeverket, der Russland har stor påverknad. Vetoet i sommar handla om at Russland løfta saka ut frå Tryggingsrådets bord. Då russiske diplomatar forsvarte vetoet i generalforsamlinga i juli, var det nett dette som var forklaringa.

Syria er no klar til å forvalte dette sjølv, i samarbeid med regionale makter, og «med god hjelp frå Russland». Dei fekk òg smotte inn ein kommentar om at Russland aldri vil nøle med å leggje ned veto for å «hindre at Tryggingsrådet blir Natos forlengde arm». Forsøket på å tøyme vetoretten gjennom russisk skulerett vart ikkje akkurat kanossagang, men derimot ein finfin arena for russisk propaganda.

At Tryggingsrådets funksjonar og avgrensingar tener andre enn oss og interessene til våre allierte, er dessverre ikkje grunn god nok til reform. Men det finst andre gode grunnar.

Og det lèt seg altså gjere å endre FN. Vegen går gjennom reforhandling av FN-pakta. Det skjedde i 1963 då FN-pakta vart endra for å auke talet på medlemmer av Tryggingsrådet frå 11 til 15 ikkje-permanente medlemmer.

Men det er òg den einaste gongen ei reform har vorte gjennomført. Det handla om at verda etter 1945 hadde gått frå rundt 50 til rundt 150 sjølvstendige statar, og fleire måtte få plass ved sida av dei fem permanente maktene som hadde vunne verdskrigen. Verda enda seg, og til slutt måtte verdas tryggingsorganisasjon tilpassa seg den nye verda.

Vi er for tida inne i ein endringsepoke. Den gamle verda er borte, både tida då verda var delt i to sfærar medan Tryggingsrådet var blokkert mellom aust og vest, og epoken då vår næraste allierte USA var den einaste leiarnasjonen i verda. No er makta meir uavklart, og stikkordet er skiftande alliansar.

Makt kan særleg utøvast når tilstrekkeleg mange nasjonar gjer felles sak og søkjer å presse andre statar til å følgje sin politikk på eit område. Vestlege sanksjonar mot Russland er eitt eksempel. Blasfemi-observatoriet til dei muslimske statane eit anna.

Dei siste 15 åra har andre stormakter vakse fram som nok høyrer heime i eit reformert tryggingsråd. Då talar vi særleg om G4 (gruppa av fire land) – som består av India, Brasil, Tyskland og Japan. Dei arbeider for å auke talet på statar i tryggingsrådet til 25. Dei ynskjer sjølve å verte permanente medlemmer og å få med seg to permanente afrikanske land.

I tillegg vil dei auke talet på ikkje-permanente med fire. Då vil dei elleve mektigaste statane i verda vere permanente, medan 14 plassar rundt bordet vil rullere blant oss andre. Ei slik endring vil gjere FNs tryggingsråd meir representativt. Samstundes må noko skje med vetomakta – ho må utvidast til elleve permanente medlemmer, eller ho må endrast. Og det er i vetoretten hunden ligg gravlagd.

Problemet med å reformere FNs tryggingsråd er todelt. For det fyrste er det enno ikkje heilt klart kva slags orden som kjem etter den vi har forlate, den som gjerne blitt omtalt som Pax americana – den amerikanske freden. Den starta då USA gjekk sigrande ut av den kalde krigen og kunne presse fram viljen sin gjennom harde (militære) og mjuke (økonomiske, rettslege og politiske) reiskapar over heile verda.

Det var ein periode med fred i verda (trass i konflikt og okkupasjon som prega palestinarane, kongolesarane, afghanarane og irakarane, for å nemne nokre av dei som lei ein annan lagnad i denne fredfulle epoken).

Talet på væpna konfliktar var gjerne einsifra. No er vi på rundt 50. Det er ei ganske anna verd. Men korleis verda vil sjå ut når maktkampane som desse konfliktane skjuler, har spela seg ut, veit ingen. Ei reform før konturane av den nye verda vert klårare, er både prematurt og farleg.

Den andre utfordringa er FN-pakta sjølv. For å reformere Tryggingsrådet må dei faste medlemmene med vetorett vere einige om ei reform. Det har ikkje late seg gjere dei siste 25 åra. Og det har ikkje skorta på forsøk.

Det største problemet er at dei faste stormaktene som ikkje er USA eller Kina (Russland, Storbritannia og Frankrike), vert stadig mindre mektige. Dei vil truleg miste mykje makt ved ei slik reform, og alle tre er dessverre utstyrte med vetorett mot ei slik endring.

Fordi reformene per i dag står i stampe, vert det difor etter Russlands aggresjonskrig i 2022 med jamne mellomrom teke til orde for å «kaste Russland ut av Tryggingsrådet». Det kunne jammen ha vore noko! Bryt du FN-pakta, går til ulovleg krig og deretter held FN-pakta opp som vern, vert du ekskludert frå heile klubben. Men her støyter vi dessverre på to andre problem.

Det er eit leitt faktum nett no, men reglar og regelbrot må altså tolkast nokolunde likt for alle i folkeretten. Og skal Russland ut, må jo alle faste medlemmer med folkerettsstridig angrepskrig på samvitet ut. Slik det ser ut, vil kinesarane verte sitjande attende som einaste vetomakt i rådet.

Den andre årsaka er likevel meir tungtvegande. Det handlar om effekten av ei slik utestenging. Det har nemleg hendt før at Moskva har vorte kasta ut av ein verdsomspennande tryggingsorganisasjon som følgje av invasjon av eit suverent naboland.

Folkeforbundet, forløparen til FN, bestod av eit råd på 15 statar med rett til å kaste ut medlemsland som braut folkeforbundspakta. Då Sovjetunionen invaderte Finland i 1939, vart Sovjetunionen kasta ut av Folkeforbundet. Problemet var at for å få til dette måtte vestlege land og deira allierte sjølve bryte reglane i pakta.

Det vart det siste Folkeforbundet gjorde. Ein mellomstatleg organisasjon med utgangspunkt i folkeretten som ikkje følgjer sine eigne reglar, blir fort historie.

I denne hendinga ligg òg årsaka til at FN-pakta som etablerer Tryggingsrådet, ikkje opnar for å kaste ut faste medlemsland, sjølv om det er tale om stormakter på krigstien som bryt pakta. Ein fryktar nemleg at her ligg sjølve kimen til ein tredje verdskrig.

Og her er vår triste lagnad. Vi har det ikkje i vår makt å tukte Russland på vegner av Ukraina gjennom FN. Å kaste Russland ut av FN gjennom å setje FN-pakta til sides løyser ikkje problemet vårt. Men det kan setje verda over styr.

Cecilie Hellestveit er statsvitar og jurist med doktorgrad om borgarkrig og folkerett og fast skribent i Dag og Tid.