Nav

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Nyleg slo EFTA-domstolen fast at overgangsstønaden for einslege forsørgjarar er omfatta av trygdeforordninga i EØS-avtalen, noko norske styresmakter har meint at han ikkje er.

Det er Trygderetten som har bede EFTA-domstolen om råd i vurderinga av ein anke frå ei svensk kvinne som har fått avslag på søknaden om overgangsstønad frå Nav og Nav klageinstans.

Overgangsstønad er ei økonomisk støtte som skal sikre personar som har åleineomsorg for barn under åtte år, ei viss inntekt i opptil tre av desse åra. Den svenske kvinna flytta til Noreg i 2017 med den dåverande ektemannen, ein norsk statsborgar. To år seinare fekk ho barn, vart einsleg forsørgjar og søkte om overgangsstønad. Nav avslo søknaden fordi folketrygdloven på det tidspunktet sette krav om at ein måtte ha vore medlem i det norske trygdesystemet i tre år for å få støtte. I dag er dette kravet auka til fem år.

Kvinna meinte sjølv at dei mange åra ho hadde budd og jobba i Sverige før ho kom til Noreg, burde telje med, i og med at begge land er EØS-område. Ho får full støtte frå EFTA-domstolen.

Konklusjonen frå domstolen inneber at Noreg har praktisert endå ein trygderegel feil heilt sidan EØS-avtalen tok til å gjelde i 1994. Men han inneber òg at regjeringas forsøk på å rydde opp etter den såkalla Nav-skandalen for nokre år sidan også byggjer på feil.

Mot juridiske råd

Stortinget handsamar for tida eit forslag frå regjeringa til endringar i folketrygdloven, ein lovproposisjon som i tittelen lovar «synliggjøring av folkerettslige forpliktelser til trygdekoordinering». Proposisjonen er ein del av arbeidet med å rydde opp etter den mangeårige feilpraktiseringa av opphaldskravet i folketrygdloven som vart avdekt i 2019, og å hindre at noko liknande skal gjenta seg.

Feilpraktiseringa innebar at Nav gjennom fleire år hadde stilt krav om at folk som fekk sjukepengar, arbeidsavklaringspengar og pleiepengar, måtte vere i Noreg, medan trygdeforordninga Noreg har forplikta seg til å følgje gjennom EØS-avtalen, seier at dei kunne ta med seg ytingane til andre land innanfor EØS-området. Utvalet som granska Nav-skandalen, slo fast at så vel Nav som ulike regjeringar, domstolane og advokatar ikkje hadde teke nok omsyn til EØS-retten i praktiseringa av trygderegelverket.

I lovproposisjonen som no ligg i Stortinget, har regjeringa basert seg på at overgangsstønaden og enkelte andre av stønadene til personar som har åleineomsorg for barn, ikkje er omfatta av EØS-avtalen. Og det sjølv om den offentlege utgreiinga som ligg til grunn for lovforslaget, frå det såkalla Trygdekoordineringsutvalet, konkluderer med det motsette. Arbeids- og inkluderingsdepartementet skriv rett ut i proposisjonen at «(d)epartementet deler ikke Trygdekoordineringsutvalgets vurdering av at enkelte av folketrygdlovens stønader til enslig mor eller far er omfattet av trygdeforordningens virkeområde».

– Ikkje tvilstilfelle

«Lite tyder på at departementet har lært av trygdeskandalen.» Det skriv jussprofessorane Mads Andenæs ved Institutt for privatrett og Tarjei Rettedal ved Senter for europarett ved Universitetet i Oslo i ein kommentar på Rett 24, nettsida som fyrst omtalte konklusjonen frå EFTA-domstolen.

Andenæs meiner feiltolkinga av overgangsstønaden er gjord medvite.

– Trygdekoordineringsutvalet var ikkje i tvil om at vanleg overgangsstønad er omfatta av trygdeforordninga, ingen uavhengige juristar ser dette som noko tvilstilfelle. Avgjerda til EFTA-domstolen er heilt klar, og EFTA-domstolen byggjer på EU-retten, der praksisen òg er heilt klar. Ingen med autoritet har støtta synet til norske styresmakter. Likevel held dei fast på det. Argumenta dei har tapt på i EFTA-domstolen, vert til og med gjentekne i pressemeldinga departementet sende ut då konklusjonen frå domstolen var kjend. Det ser ut til å råde ei oppfatning om at skandalen vert mindre ved å halde tilbake og nekte så lenge ein kan. Det er rettsleg sett uforsvarleg, seier Andenæs til Dag og Tid.

Ingen garantiar

I den nemnde pressemeldinga så vel som i lovproposisjonen syner Arbeids- og inkluderingsdepartementet mellom anna til at det vart gjort ei vurdering av stønadene til einslege forsørgjarar før EØS-avtalen vart inngått. Noreg kom då – på bakgrunn av samtalar med EU-kommisjonen – til at desse ikkje var omfatta av trygdeforordninga i EØS-avtalen.

Andenæs ser ikkje noko formildande i den forklaringa.

– Dette er eit einsidig norsk syn og ikkje stadfesta av EU-kommisjonen, seier han.

I skriftlege innlegg for EFTA-domstolen har regjeringa òg stadfesta at EU-kommisjonen ikkje gav garantiar for stønadene til einslege forsørgjarar då EØS-avtalen vart inngått, men tvert om la til grunn at tolkinga måtte avgjerast av domstolen.

– At den norske forståinga av regelverket er usikker, har styresmaktene altså visst sidan EØS-avtalen vart inngått, seier Andenæs.

– Uavklarte spørsmål

Sp-politikaren Per Olaf Lundteigen er saksordførar for lovproposisjonen i Stortinget. Han understrekar at spørsmålet om overgangsstønad ikkje handlar om ei feilpraktisering frå Nav, men om ei feilaktig lovtolking norske regjeringar har lagt til grunn sidan tidleg på 1990-talet.

– Det ser ut til at ulike regjeringar har prøvd å unngå den heilt logiske konsekvensen av EØS-avtalen: at han set EU-retten over norsk rett. Og medan næringslivet har sterke næringsorganisasjonar som har tala deira sak og kan følgje opp rettane dei har etter EØS-avtalen, har det på trygdeområdet vore svak fagpolitisk motstand mot lovtolkingane frå regjeringa. Dimed får vi det som er det verkeleg alvorlege her: feilaktig rettsbruk mot enkeltpersonar, seier han.

Lundteigen meiner regjeringa kan trekkje tilbake proposisjonen eller kome med ein tilleggsproposisjon for å rette opp i saka. Alternativt må arbeids- og sosialkomiteen i samarbeid med departementet gå gjennom uavklarte forhold og sjå på naudsynte lovendringar og formulere ny lovtekst i innstillinga som skal liggje til grunn for Stortingets handsaming av saka. Til Rett 24 har han uttalt at Stortinget har vorte feilinformert, og at «det er misforhold mellom det Stortinget er bedt om å legge til grunn i den proposisjonen som skulle rydde opp i alt, og det som er realiteten».

– Konklusjonen frå EFTA-domstolen syner at vi må gå gjennom heile proposisjonen igjen for å sikre oss at det ikkje er fleire fallgruver her, seier han.

– Men er det noko som tyder på at det kan vere fleire feil?

– Det er fleire uavklarte spørsmål i proposisjonen, mellom anna på helseområdet, men eg skal vere forsiktig med å vere for konkret no. Det er ein omfattande proposisjon, som òg er svært teknisk og faglegpolitisk komplisert. Det trengst lang erfaring for å forstå rekkjevidda av dei ulike formuleringane, og det er svært krevjande å få oversikt over alle naudsynte lovendringar. Men utgangspunktet er at kontrollkomiteen har sagt at Stortinget må få ein lovproposisjon som ryddar opp i heile temaet og sikrar oss mot framtidige EØS-trygdeskandalar. Det er ansvaret mitt, seier han.

– Gjennomgang

Konklusjonen frå EFTA-domstolen er rådgjevande, ikkje bindande, og formelt sett er det no opp til Trygderetten å avgjere saka til den svenske kvinna og setje rettspraksis. Avgjerda derifrå er venta i løpet av dei neste seks vekene, får Dag og Tid opplyst.

Skulle retten sjå vekk frå rådet frå EFTA-domstolen, kan den svenske kvinna anke saka si vidare til lagmannsretten. Samstundes kan EFTAs overvakingsorgan ESA då kome til å ta saka inn for EFTA-domstolen for å få ein bindande dom mot Noreg. Overvakingsorganet har alt starta undersøkingar av den norske ordninga med overgangsstønad, uavhengig av saka til den svenske kvinna.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet vil ikkje kommentere konklusjonen frå EFTA-domstolen medan saka framleis er til handsaming i Trygderetten. Departementet vil heller ikkje seie om tidlegare vedtak på grunnlag av lovbruk som ifølgje EFTA-domstolen er feil, kjem til å verte retta opp dersom Trygderetten følgjer opp rådet frå domstolen.

– Vidare handtering vil vi kome tilbake til etter at Trygderetten har kome med ei avgjerd i denne konkrete saka, skriv embetsverket i departementet i eit svar på e-post.

Jussprofessor Halvard Haukeland Fredriksen ved Universitetet i Bergen seier Noreg ikkje har andre alternativ enn å følgje opp rådet frå EFTA-domstolen.

– I dette tilfellet er det heilt utenkjeleg å gjere noko anna, og eg trur heller ikkje at staten kjem til å argumentere for noko slikt i Trygderetten, seier han.

– Kjem då tidlegare vedtak som byggjer på reglar som har vore feil, til å måtte gjerast om?

– Ja, men problemet her er at det nok er mange som ikkje har søkt om ytinga eingong, fordi dei trudde dei ikkje hadde krav på ho. Og det får ein ikkje gjort noko med no. Det er behov for ein gjennomgang, men det er ikkje snakk om noka ny Nav-sak i omfang. Det at ein ikkje har fått ei yting, kan ikkje jamførast med saker der det urettmessig er kravd attende pengar, med renter, og trekt inn politi, seier han.

Kongstanke i systemet

Verken Nav eller Trygderetten kan seie kor mange personar som har fått avslag på overgangsstønad som følgje av lovtolkinga EFTA-domstolen no har slått fast er feil.

– Det er fyrst når avgjerda frå Trygderetten er klar, at vi eventuelt kan seie noko om kor mange det kan gjelde, svarar ytingsdirektør Eve V. Bergli i Nav per e-post.

Trygderetten jobbar på si side med å få oversikt over moglege saker, men har ikkje statistikken klar enno.

Det mest interessante, slik Halvard Haukeland Fredriksen ser det, vert å sjå kva som skjer med overgangsstønaden på sikt. Fredriksen leidde det omtalte Trygdekoordineringsutvalet og syner til at hovudspørsmålet i saka om overgangsstønad har vore om det er ei trygdeyting eller ei sosialyting.

Eitt av vilkåra for at ein stønad skal vere omfatta av trygdeforordninga i EØS-avtalen, er at retten til ytinga følgjer direkte av nasjonal lov, utan at det skal gjerast ei vurdering av dei individuelle behova til søkjaren, slik som ved sosialytingar.

– Slik eg forstår det, har Noreg ønskt at overgangsstønaden skal vere ei trygdeyting i staden for ei sosialyting. Kongstanken med heile trygdesystemet vårt er å ha rettar og ikkje måtte stå med lua i handa. I dei fleste andre land er ytingar til dei med åleineomsorg for barn derimot sosialytingar. Det er fullt mogleg å gjere det same i Noreg, for slik å hindre uønskt «eksport» av ytinga, men då er det uunngåeleg også å svekkje rettane til ei utsett gruppe, seier han.

Overgangsstønaden er ikkje behovsprøvd, men er ein rett einslege forsørgjarar med årsinntekt under ein viss sum har. Fredriksen seier Trygdekoordineringsutvalet ikkje var i tvil om at støtta var omfatta av trygdeforordninga i EØS.

– Har regjeringa i lovproposisjonen gått imot råda dykkar i andre saker enn overgangsstønaden?

– Nei, dette er den einaste.

– Er du overraska over at ho gjekk imot rådet dykkar her?

– I og med at Trygderetten alt hadde spurt EFTA-domstolen om råd då proposisjonen vart lagd fram, er det vel greitt at regjeringa lét EFTA-domstolen få seie sitt før det vart føreslege endringar, seier han.

Nye lekser å lære

Finn Arnesen, som er professor i europarett ved Universitetet i Oslo, leidde det uavhengige granskingsutvalet som gjekk gjennom feilpraktiseringa av opphaldskravet i folketrygdloven.

Den nye feiltolkinga ser han ikkje som like alvorleg.

– Den store feilen i Nav-saka var at ingen eingong hadde tenkt tanken om at EØS-rettens reglar om fri rørsle kunne ha betydning. Med overgangsstønaden har norske styresmakter innteke eit standpunkt til eit tolkingsspørsmål det har vore tvil om, og der domstolen no har kome til ei anna tolking. Det er på mange måtar ei ærleg sak. Ein kan nok kritisere departementet for ikkje å ha følgt godt nok med på utviklinga i rettspraksis frå EU-domstolen, men at det er kritikkverdig, betyr ikkje at det er uforsvarleg, seier han.

– «En lekse som Nav-saken bør være nok», skreiv du då de la fram granskingsrapporten dykkar i 2020. Kan det finnast fleire feiltolkingar og lekser å lære?

– Trygdekoordineringsutvalet peikar på ein god del ytingar det kan reisast spørsmål om er praktiserte etter EØS-avtalen eller ikkje. Eg vil òg gjette på at det finst ein god del liknande problemstillingar på skatterettsområdet. I alle fall når det gjeld personskatt og frådragshøve for gjestearbeidarar og slike ting. Elles er det òg ganske mange EU-direktiv og -forordningar på forbrukarfeltet, utan at EØS-problematikken har vore på radaren i forbrukarnemnder og utval, så der kan det òg vere ein del avgjerder som burde vore annleis.