EØS-avtalen

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Det er litt over to månader sidan det vart kjent at Stortinget, domstolane og forvaltinga har tolka EØS-regelverket feil sidan 2012 og såleis påført over 2400 trygdemottakarar urette dommar og urette krav om tilbakebetaling.

I nyttårstalen sa Erna Solberg at ho forstår at mange stiller spørsmål ved tilliten til det offentlege, og at «vi må unngå at noe slikt skjer igjen».

Samstundes ligg det no føre ei ny sak der norske styresmakter over år kan ha tolka EØS-regelverket feil.

Sjokolade- og sukkervareavgifta, som staten årleg dreg inn rundt 1,5 milliardar kroner gjennom, kan ha vorte praktisert i strid med EØS-reglane heilt sidan 1998. Det meiner i alle fall Rune Forsberg, som er dagleg leiar av Hval sjokoladefabrikk i Sandefjord. Han har nyleg bede EFTAs overvakingsorgan ESA ta opp att sine undersøkingar av avgifta.

Skulle ESA kome til at Noreg har brote EØS-regelverket, kan det i verste fall innebere at is-, kjeks- og bakevareprodusentar som ikkje har vore omfatta av sjokoladeavgifta, må etterbetale avgift for ein tiårsperiode.

NHO mat og drikke, som organiserer mat- og drikkeprodusentar over heile landet, er uroa.

– Samla sett kan det dreie seg om milliardar i tilbakebetaling, seier Petter Haas Brubakk, som er administrerande direktør i NHO mat og drikke.

– Inkonsekvent avgift

Avgifta Forsberg går til åtak på, inneber at sjokolade- og godteriprodusentar i 2020 betaler 21,22 kroner per kilo dei produserer, medan produsentar og importørar av til dømes is, kjeks og kaker, som kvar for seg kan selje like mykje sjokolade årleg som Hval sjokoladefabrikk, slepp å betale.

Sjokolade- og sukkervareavgifta er nemleg ikkje innretta etter kva mengd sjokolade eller sukker ei vare har, men følgjer varenummer i tolltariffen. Det inneber at varer som kan vere ganske like, vert handsama ulikt.

Forsberg syner til at ein halv kilo marsipan forma som ei pølse, er avgiftsfri, medan ein halvkilos marsipangris, som har nett same innhald som pølsa, får avgift. Like eins er det avgift på Snickers-sjokoladen, medan Snickers-isen er avgiftsfri, og Hval må betale avgift for å ha farga sjokoladeplettar i sjokolade, medan Sætre slepp å betale avgift for dei same sjokoladeplettane i Safari-kjeksen.

I 2017 måtte Hval ut med 7,5 millionar, nær 16 prosent av salsinntektene, i sjokoladeavgift. I 2018 utgjorde avgifta 10 millionar kroner, over 25 prosent av salsinntektene.

– I dag betaler vi meir i sjokoladeavgift enn vi kjøper inn råvarer for, seier Forsberg.

Han kallar avgifta både inkonsekvent og konkurransevridande, og har laga nokre protestprodukt: Boksar med små marsipankvalar dekte av sjokolade må Hval betale avgift for, men ved å la dei same småmarsipankvalane få sjokolade berre under og på sidene og ei svak steikjeskorpe, slepp sjokoladeprodusenten avgift og kan produsere vara 30 prosent billegare.

Forsberg har vore imot avgifta sidan han tok til å produsere sjokolade i 1996. Det som gjev han tru på at det kan gå å gjere noko med saka no, er at regjeringa etter kvart har gjort fleire endringar i avgifta, som kan vere i strid med EØS-avtalen.

Ny ordning?

Resonnementet bak eit slikt syn er dette: Når éi næringsverksemd må betale avgift for noko ei anna kan selje avgiftsfritt, kan det sjåast som indirekte subsidiering eller statsstøtte til verksemda som slepp å betale avgift.

Etter EØS-avtalen er det i utgangspunktet forbod mot statsstøtte, inkludert avgiftsfritak og reduserte satsar som kan sjåast som statsstøtte. Alle nye former for statstøtte skal godkjennast av ESA.

Statsstøtte som eksisterte då EØS-avtalen tok til å gjelde i 1994, kan derimot vidareførast med mindre ESA grip inn og meiner støtta ikkje er i samsvar med statsstøtteregelverket. Det kan til dømes skje dersom konkurransevridingsulempene vert sett på som større enn samfunnsvinsten av avgifta.

Sjokolade- og sukkervareavgifta har eksistert sidan 1922, og var såleis i utgangspunktet ei lovleg støtte, også under EØS-avtalen. Men det er gjort fleire justeringar i avgifta etter 1994.

Den siste store endringa kom i statsbudsjettet for 2018, då Høgre, Frp, Venstre og KrF i budsjettinnspurten vart samde om å auke avgifta med 83 prosent, frå 20,19 kroner per kilo til 36,92 kroner per kilo. Endringa vart ikkje meldt inn til ESA, sjølv om EØS-reglane set krav om at endringar på over 20 prosent skal varslast.

Vedtaket vart klaga inn til ESA av NHO mat og drikke i desember 2017. Dei meinte auken var så dramatisk at han innebar ei ny form for statsstøtte til fordel for produsentar av samanliknbare produkt som slepp avgifta, og at avgifta såleis ikkje lenger kunne sjåast som ordninga som eksisterte då EØS-avtalen vart inngått.

Hval sjokoladefabrikk støtta klagen frå NHO mat og drikke, men sende i januar 2018 ein eigen og supplerande klage til ESA. Der vart det argumentert for at avgiftsordninga som eksisterte då EØS-avtalen vart inngått, mista status som eksisterande støtte alt i 1998, då mellom anna kandisert frukt og sjokolade brukt i iskrem – som tidlegare hadde hatt avgift – fekk avgiftsfritak. Advokatane til Hval i Sands advokatfirma meiner såleis at sjokolade- og sukkervareavgifta har innebore ulovleg statsstøtte i to tiår.

Regjeringa har i sine svarbrev til ESA derimot hevda at avgifta ikkje inneber statsstøtte i det heile.

«Ulovlig statsstøtte»

I statsbudsjettet for 2018 vart avgiftsauken likevel reversert til eit prisjustert 2017-nivå og regjeringa varsla at det skulle setjast ned eit utval som skulle sjå på avgifta. NHO mat og drikke og Hval gav då ESA melding om å setje klagehandsaminga på vent medan utvalet arbeidde. Dei venta at avgifta kom til å bli endra i budsjettet for 2020.

Då det ikkje skjedde, trass i at utvalet hadde konkludert med at avgifta burde opphevast og erstattast av ei ny helsegrunngjeven avgift, bad Hval ESA om å gjenopne klagen.

Forsberg syner til at den finske regjeringa i 2016 etter dialog med EU-kommisjonen oppheva ei liknande sjokoladeavgift som det Noreg har. EU-kommisjonen tok ikkje formelt stilling til den finske avgifta, men skal uoffisielt ha uttalt at sjokoladeavgifta kunne innehalde element som var i strid med statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Det finske dømet er referert i utgreiinga frå utvalet som rådde regjeringa til å oppheve den norske sjokoladeavgifta.

Ifølgje Forsberg har ESA signalisert at dei truleg kjem til å opne såkalla formell undersøking mot Noreg, og at det då er ein risiko for at eit etterfølgjande vedtak endar med krav om tilbakebetaling.

– Dersom ESA fyrst opnar ei formell undersøking, vil prosessen uansett måtte rulle vidare. Då kan verken vi eller regjeringa hindre dei i å gjere eit endeleg vedtak i saka, seier Forsberg.

I eit dokument frå 20. november 2019 skriv NHO mat og drikke òg at ESA «muntlig (har) signalisert at de i sine interne og helt foreløpige vurderinger anser sjokolade- og sukkeravgiften som ny og ulovlig statsstøtte fra 1998».

– Ganske låg terskel

Gjermund Mathisen, som er direktør for konkurranse og statsstøtte i ESA, vil ikkje seie kva vurderingar ESA har gjort seg av saka så langt. Han syner til at ESA er i gang med å behandle klagen til Hval, men treng meir tid på å avgjere om det skal opnast formell undersøking eller ikkje.

Han seier terskelen for å opne formell undersøking generelt sett kan vere «ganske låg»: Er det tvil om ei ordning utgjer støtte eller ikkje, eller om støtta er i tråd med EØS-avtalen, har ESA plikt til å opne undersøking. Unntaket er der støtteordninga ikkje er ny, men eksisterte då EØS-avtalen tok til å gjelde.

– Kor store endringar skal til for at ei avgift eller støtte skal kunne reknast som ny?

– Det kan vere krevjande å avgjere, men det må vere tale om substansielle endringar. For å ta eit teoretisk døme: Dersom ei støtteordning vert vidareført under anna namn eller den rettslege heimelen for ordninga vert flytta frå ei lov til ei anna, er det berre snakk om ei formell endring og såleis ikkje ny støtte. Men dersom budsjetta vert auka vesentleg, eller ei støtteordning vert opna for andre typar mottakarar eller aktivitet, vil ein fort stå overfor ein type endring som gjer at støtteordninga går frå å vere eksisterande til ny. Men så kan dette vere vanskelegare og meir krevjande å avgjere når det er snakk om indirekte støtte i form av unntak frå skattar og avgifter, enn når det er gjeld meir tradisjonell og direkte statsstøtte, seier Mathisen.

Dersom ESA opnar formell undersøking og kjem til at det er snakk om ny statsstøtte, er hovudregelen at den direkte eller indirekte støtta som er gjeven ulovleg, skal tilbakebetalast til statskassen. Og tilbakebetalingskravet kan strekkje seg heilt tilbake til ti år før ESA tok fyrste formelle steg i saka, stadfestar Mathisen.

– Ikkje i stand til å bere

Det har hendt før at norske bedrifter har fått krav om tilbakebetaling. Det skjedde i 2005, då EFTA-domstolen slo fast at elavgifta som industrien i Noreg hadde vore friteken for å betale frå før EØS-avtalen tek til å gjelde, var ulovleg statsstøtte.

Har Hval rett i at sjokoladeavgiftsendringa i 1998 inneber ny statsstøtte, kan det få store konsekvensar for mellom anna iskremprodusentar som Diplom-Is og Hennig-Olsen Is, som ikkje har vore omfatta av avgifta i denne perioden.

Paal Hennig-Olsen, administrerande direktør i Hennig-Olsen Is, seier dei ikkje har rekna på kva eit eventuelt krav om tilbakebetaling vil koste, men at eit tiårskrav vil vere «heilt vilt».

– Det trur eg nesten ikkje iskrembransjen vil vere i stand til å bere, seier han.

Han kallar det «svært ugreitt» at spørsmålet er så uavklart som det er.

– Regjeringa har ikkje gjort noko for å forsikre seg om at regelverket vi følgjer, er rett. Det gjev ei uvisse som påverkar heile bransjen, seier han.

– Ein skandale

Petter Haas Brubakk i NHO mat og drikke meiner norske styresmakter har handtert saka uansvarleg og sterkt kritikkverdig.

– Det er jo uhaldbart at bedrifter som lojalt har innretta seg etter norske avgifter, likevel kan kome i ein situasjon der dei må betale tilbake støtte. Dersom det vert tilfellet, kjem det til å skape ein uføreseieleg situasjon for næringslivet som går langt utover både sjokolade- og sukkervareavgift og matindustrien i Noreg. Det vil vere ein kraftig bulk i truverdet til Noreg som vertsnasjon for næringsliv. Ein skandale, seier han.

Sjølv om avgifta har vorte justert i fleire omgangar, legg Brubakk eit særleg ansvar på den noverande regjeringa.

– Då regjeringspartia i lukka forhandlingar i Stortinget endra avgifta med 80 prosent nærast over natta, sette dei i gang krefter dei ikkje hadde oversikt over. Når det òg skjedde samstundes som dei visste eller i alle fall burde ha visst at den finske sjokoladeavgifta nett var fjerna på grunn av mogleg statsstøtteproblematikk, er det vanskeleg å skjøne kvifor dei ikkje gjorde meir for å forvisse seg om at avgiftsauken var lovlege. Vi sende brev både til finanskomiteen på Stortinget og til departementet og bad dei om å avklare om avgiftene var i tråd med EØS-avtalen, men det valde dei så vidt vi veit å ikkje gjere noko med. Difor kviler det eit betydeleg ansvar på den sitjande regjeringa for situasjonen vi no står oppe i, seier Brubakk.

– Ikkje statsstøtte

Statssekretær Jørgen Næsje (Frp) i Finansdepartementet stadfestar at regjeringa ikkje har meldt inn justeringar av sjokolade- og sukkervareavgifta til ESA.

– Dette er ei avgift som skal gje staten inntekter og som er avgrensa til å gjelde typiske godteriprodukt. Det er ikkje ei støtteordning, slik vi vurderer det. Skulle ESA likevel meine det er statsstøtte, vil vi seie at ordninga har eksistert sidan 1922 og såleis ikkje inneber ny støtte, seier han.

– Korleis kan de vere trygge på at endringane i avgifta ikkje inneber at ho kan sjåast som ny støtte?

– Då måtte det fyrst ha vore snakk om statsstøtte, og det er det ikkje.

– Kvifor vart avgiftsauken frå 2018 då reversert i 2019?

– Fordi vi meinte auken hadde vore for stor, og såg at det var grunnlag for å justere avgifta ned igjen.

– Kva plan B har regjeringa for bedrifter som kan stå overfor tilbakebetalingskrav om ESA kjem til at avgifta ikkje er i tråd med EØS-avtalen?

– Vi meiner som sagt at dette ikkje er statsstøtte, og at avgifta er lovleg. Skulle ESA kome til noko anna og vi eventuelt taper ei sak, må vi ta det derifrå. Men vi trur vi har ei robust sak.

– Ikkje mi skuld

Forsberg i Hval har lite å tape dersom ESA kjem til at Noreg har brote statsstøttereglane, men han håpar saka skal løyse seg utan krav om tilbakebetaling. Han meiner politikarane har ein sjanse til å unngå at ESA opnar formell undersøking, om dei går inn for å endre avgifta i revidert budsjett.

– Eg har fått høyre at eg har teke ein kjempesjanse på vegner av heile bransjen ved å be ESA behandle klagen vår, men til det kan eg berre seie at det ikkje er mi skuld. Det er ikkje eg som lagar reglane i Noreg. Det er politikarane som bør tenkje seg om, seier han.