Svalbard

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Førre veke var Høgsterett samla til plenumsmøte over fire dagar. Det er ikkje ofte det skjer. Rettsmøtet vart endåtil strøymt direkte på nettsidene til Høgsterett, noko som aldri har skjedd før. Så gjaldt rettsmøtet òg det som har vorte omtalt som «kanskje den viktigaste konstitusjonelle saka i vår rettshistorie» i NRK.

Eit latvisk reiarlag som i 2019 fekk avslag på å fangste snøkrabbe på kontinentalsokkelen utanfor Svalbard, skuldar Noreg for å bryte Svalbardtraktaten, som gjev borgarar frå alle dei 44 traktatlanda lik rett til å drive næringsverksemd, jakt og fiske på og rundt Svalbard. Norske styresmakter hevdar og handlar på si side ut frå at traktaten og likebehandlinga gjeld på land og i territorialfarvatna som går ut til 12 nautiske mil, men ikkje på kontinentalsokkelen og i fiskevernsona ut til 200 nautiske mil rundt øygruppa.

Vi skal la snøkrabben og havet liggje, men overordna dreier det seg altså om ei sak som kan kome til å endre den norske statens forståing og forvalting av Svalbardtraktaten, snart hundre år etter at han tok til å gjelde. Og slik sett er saka kan hende ikkje heilt eineståande.

No seglar det nemleg opp ei anna problemstilling fleire meiner kan utfordre norsk forståing og forvalting av Svalbardtraktaten også på land: Store Norske Spitsbergen Kulkompani, no Store Norske-konsernet, som i dag er heileigd av staten, har vedteke å leggje ned den siste norske kolgruva på Svalbard i 2025, og startar difor no å gje frå seg utvinningsrettar til attverande mineralreservar på Svalbard.

Ifølgje regjeringa er det verken dramatisk eller utfordrande for Noreg å gje slepp på rettane, men ikkje alle er overtydde om at det stemmer. Både stortingspolitikarar og Svalbard-kjennarar fryktar at rettane framover kan verte brukte til å overstyre og leggje press på Noreg på Svalbard.

Eineretten

Vi skal ta det frå start, og med Svalbardtraktaten som gav Noreg suverenitet over øygruppa i 1920. Gjennom denne plikta staten seg nemleg òg til å utarbeide ei bergverksordning for Svalbard, som skulle regulere korleis borgarar frå traktatlanda kunne skaffe seg rettar til kol, mineral og bergartar og korleis drifta av desse skulle vere ordna. Resultatet vart Bergverksordninga for Svalbard frå 1925, eit lovverk som vart godkjent av dei andre traktatlanda, og som la til grunn prinsippet om at den som fyrst finn ein ressurs, òg får retten til han - såkalla utmål.

Utmål er ein einerett til bergverksdrift i eit avgrensa område på opp mot 1000 hektar, og som gjeld så lenge det går føre seg gruveaktivitet på området eller vert gjennomført minst 1500 dagsverk til bergverksarbeid i løpet av fem år. Alternativt går det å søkje om dispensasjon frå aktivitetsplikta, dersom utmålet utgjer ein reserve for eksisterande bergverksdrift.

Samla har Store Norske no 335 utmål, eller 90 prosent av alle etablerte utvinningsrettar på Svalbard og for dei fleste av desse er det gjeve dispensasjon frå aktivitetsplikta. Men dispensasjon vert ikkje lenger mogleg å få når selskapet no avviklar gruveverksemda heilt.

– Framover kan det ikkje forsvarast for oss å sitje med desse utmåla, seier Jan Morten Ertsaas, som er administrerande direktør i Store Norske.

Selskapet har alt unngått å søkje fornya dispensasjon for 28 av utmåla, og steg for steg framover mot 2029 kjem det same til å verte tilfelle for alle utmåla, ifølgje Ertsaas.

Etter Bergverksordninga kjem utmåla då til å «falle i det fri», noko som i praksis betyr at dei kan verte plukka opp av andre. Og andre inkluderer selskap frå Russland, Kina og dei 41 andre statane som er del av Svalbardtraktaten. På sikt også kanskje frå Tyrkia, som no har byrja syne interesse for å verte del av traktaten.

Vern og vanskar

Hovuddelen av dei 28 utmåla det no ikkje er søkt fornya dispensasjon for, er på Bjørnøya, den sørlegaste av øyane på Svalbard, og resten er i Øvre Reindalen, som ligg mellom Longyearbyen og det tidlegare gruveområdet Svea. Ertsaas seier begge områda i dag er verna og såleis ikkje går å drive gruveverksemd i.

Vernevedtak dekkjer òg meir enn 150 av dei resterande utmåla til selskapet, og i tillegg går det no føre seg eit arbeid for å verne område rundt Longyearbyen, som vil påverke endå fleire av utmåla til selskapet.

Ifølgje Ertsaas vurderer Store Norske dermed ingen av utmåla på Svalbard i dag som drivverdige.

– Det er så dyrt å drive med koldrift at ingen av utmåla på kol har kommersiell verdi i dag, slik vi ser det, seier han.

Forfattar og Svalbard-kjennar Per Arne Totland trur derimot verken koldriftskostnader eller verneplanar kjem til å hindre utanlandske interessentar i å skaffe seg utmål. Han syner til at eksisterande utmålsrettar er fritt omsetjelege og heilt lausrivne frå eigedomsretten til dei same områda. Etter Bergverksordninga gjev utmål og rett til naudsynt grunn til gangstiar, vegar, jernbanar, sporvegar, taubanar, berghallar, bygningar, opplag, kaianlegg og andre anlegg tilknytt gruveverksemd.

Totland meiner utmåla som etterkvart fell i det fri kan verte brukte av statar som vil utfordre norsk svalbardpolitikk og leggje press på Noreg.

– Også utanlandske aktørar skjønar at dei vil få nei på ein søknad om å starte ny gruvedrift, og at svalbardmiljøloven og miljøomsyn trumfar utbyggingsinteresser. Men vi er i ein situasjon der det norske svalbardregimet er under press frå fleire kantar, og det er ikkje utenkjeleg at det finst dei som vil nytte høva utmålsrettar gjev, søkje om gruvedrift og så bruke eit avslag til å argumentere for at Noreg ikkje likebehandlar statar og dermed bryt Svalbardtraktaten, seier han.

Kritikk utanfrå

Etter Svalbardtraktaten ligg det til Noreg å etablere og handheve reglar for å sikre varetaking av, og – om naudsynt – gjenoppretting av dyre- og plantelivet på og rundt Svalbard. Føresetnaden er at reglane vert brukte likt andsynes alle statane som er del av traktaten.

Men både Kina og Russland har den siste tida kritisert den norske forvaltinga på land. Kinesarane er kritiske til reguleringa av forskingsverksemd på Svalbard, medan russarane mellom anna skuldar Noreg for å drive med kunstige utvidingar av naturvernsoner for å avgrense økonomisk aktivitet.

Totland trur slike klagar på sikt kan verte prøvde rettsleg. Han seier at Noreg var raskt ute med å verne områda rundt gruvene i Svea og Lunkefjell etter å ha avvikla eiga kolverksemd der, sjølv om hovudargumentet for avviklinga var økonomisk, ikkje omsynet til naturen. For er det då eigentleg naturvern, eller brukar vi her verneinstituttet for å hindre uønskt verksemd, spør han.

Han peikar òg på at det aldri har vore rettsleg prøvd om svalbardmiljøloven Noreg vedtok i 2001, faktisk trumfar rettane til ressursutnytting frå Bergverksordninga.

– Det kan òg vere ei sak ein framand stat ser seg tent med å prøve, meiner han.

Seniorforskar Andreas Østhagen ved Fridtjof Nansens Institutt ser heller ikkje vekk frå at presset mot norsk svalbardpolitikk kan auke framover. Han seier interessa for øygruppa er veksande blant fleire aktørar: fyrst og fremst frå russarane, som har varsla planar om turisme og meir aktivitet i dei russiske busetjingane Barentsburg og Pyramiden, men òg frå Kina og EU.

At norsk svalbardpolitikk kjem til å verte endra, ser han likevel ikkje som så truleg. Det måtte eventuelt vere om nokon vann fram overfor Noreg i den internasjonale domstolen i Haag, men det kan verken Russland eller Kina gjere, for dei anerkjenner ikkje styremakta til domstolen. EU har på si side felles interesser med Noreg når det gjeld naturvern, og for europeiske land elles handlar det meste no om å stå saman i ein konfliktsituasjon, heller enn å skape splid, seier han.

– Den norske suvereniteten over Svalbard står òg støtt. Sjølv ikkje russarane utfordrar oss der, seier han.

Nye interessentar

Verken Direktoratet for mineralforvalting ved Bergmeisteren for Svalbard eller selskapet Store Norske har sjølv registrert pågang eller interesse for utmål frå utanlandske aktørar.

Gjennom media er det derimot kjent at både russarane og kinesarar for nokre år sidan synte interesse for å kjøpe Austre Adventfjord, ein 217 kvadratkilometer stor privat eigedom like nordaust for Longyearbyen. Den norske staten enda med å kjøpe eigedomen og eig no nær 99 prosent av landareala på Svalbard. Samstundes har staten takka nei til å sikre seg ti utvinningsrettar til kolet som er påvist der. Desse utmåla er framleis til sals, frå selskapet som heiter Austre Adventfjord AS.

Ifølgje Totland har både kinesiske og russiske aktørar synt interesse for utvinningsrettane, og eit utanlandsk selskap er for tida i forhandlingar med seljaren.

Arnstein Skaare, som er styreleiar og eigar i Austre Adventfjord AS, har sagt at han helst vil selje til ein norsk aktør. Han meiner norske styresmakter og politikarar no søv på vakt og gjev frå seg noko av det som gjev dei makt og rådvelde på Svalbard når dei let utmål falle i det fri.

– Vi har tidlegare vore flinke til å ta vare på Svalbard og gjort mykje klokt. Ikkje minst då staten på midten av 1970-talet gjekk inn og kjøpte ut dei tre store bergensreiarlaga frå Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS og samstundes bygde ut den internasjonale lufthamna i Longyearbyen. Den gong forstod ein at grunneigedomar måtte vere belagde med utmål, og at Noreg måtte ha eit gruveselskap i drift, seier han til Dag og Tid.

Skaare syner til at det har vore opp til Store Norske å bestemme kva aktivitet og nærvær som har vore tillate der selskapet har rådd grunnen. Framover trur han Noreg kan møte ei ny røynd på Svalbard.

– Når staten no slepper utmåla til selskapet, er det med langt større risiko Noreg utviklar Longyearbyen og nærområda, for ein ny utmålseigar kan med støtte i traktat og bergverksordning overta styring over aktivitet og infrastruktur i området, seier han.

– Må vere føre var

Stortingspolitikar Lene Westgaard-Halle i Høgre er blant politikarane som har uttrykt uro over at utvinningsrettar framover kan hamne på utanlandske hender og i tur brukast til å auke presset mot Noreg på Svalbard. Nyleg bad ho justisministeren gjere greie for kva regjeringa gjer for å sikre at norske interesser vert varetekne når utmåla går ut.

– I lys av den tryggingspolitiske situasjonen vi står i no med aukande spenningar i nærområda våre, meiner eg vi må vere litt meir føre var, seier ho.

Det var hennar eige parti som i regjering tilrådde ei avvikling av koldrifta i Svea og Lunkefjell, og Westgaard-Halle har sjølv skrive på Twitter at ho vil ha «Svalbard som fornybart utstillingsvindu».

– Var de ikkje klare over kva det innebar for utmålsrettane å avvikle koldrifta?

– Jau, og det var òg fleirtalet i Stortinget som vedtok avviklinga, etter diskusjonar over lang tid om at avvikling var rett. Men no når den tryggingspolitiske situasjonen er som han er, og regjeringa i tillegg har varsla ei ny melding om svalbardpolitikken, meiner eg vi må sjå ekstra på om det er ting vi må vere spesielt merksame på, seier ho.

– Ikkje dramatisk

Justisminister Emilie Enger Mehl (Sp) ser derimot ingen grunn til uro, skal vi tru svaret ho har gjeve Westgaard-Halle. Der syner ho til at eit utmål berre gjev rett til utvinning, ikkje til å få løyve til å utvinne mineral. Utvinningsløyve er noko som må vurderast opp mot relevant regelverk og innanfor «den svært strenge miljølovgivningen på Svalbard».

«Det anses derfor ikke som dramatisk eller potensielt utfordrende om en aktør skulle ta nytt utmål hverken nå eller senere dersom Store Norske Spitsbergen Kulkompani AS (Store Norske) oppgir eventuelt andre utmål», skriv Mehl.

Jussprofessor Geir Ulfstein ved Universitetet i Oslo vurderer det likeins og seier at det meste av Svalbard alt er freda av miljøomsyn, og at det dermed finst få område der det går å drive bergverksverksemd i dag.

– Dessutan har Noreg høve til å styre kva ein utmålseigar kan gjere og ikkje, gjennom lovgjeving. Så lenge ein ikkje grip inn i fortrinnsretten utmåla skapar, kan staten regulere verksemda som han vil.

– Kor sterkt står nasjonale lovar og verneplanar mot bergverksordninga for Svalbard og Svalbardtraktaten?

– Noreg har suverenitet over Svalbard, og vi kan lage dei lovane og reglane vi vil. Føresetnaden er at norske og utanlandske aktørar vert behandla likt. Det er altså ikkje forbod mot å regulere, berre forbod mot å forskjellsbehandle, seier Ulfstein.

Skulle nokon prøve å rokke ved svalbardmiljøloven eller vernevedtak i ein domstol, er Ulfstein ganske viss på at dei ikkje vil få medhald.

Men lenge før det eventuelt skjer, får vi vite korleis den norske tolkinga av Svalbardtraktaten til havs står seg i Høgsterett. Vinn Noreg fram, kan saka igjen ankast inn for domstolen i Haag.

– Ulike land har trua med å ta Noreg inn for Haag sidan vi oppretta fiskevernsona utanfor Svalbard i 1977, men det er ingen som nokon gong har gjort det. Så historia talar vel imot at det skjer, seier Ulfstein.