USA

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

I boka The Origins of Political Order frå 2011 introduserer amerikanaren og statsvitaren Francis Fukuyama – ja, han som i si tid tabba seg ut ved å seia at historia hadde teke slutt – eit omgrep som no nærast har vore ein klisjé innanfor statsvitskapen: «getting to Denmark», «korleis verta Danmark».

Fukuyama meiner Danmark er verdas mest vellukka samfunn, og boka handla om korleis samfunn kan utvikla seg til å verta som Danmark, eller meir rett: Korleis samfunn ikkje maktar å verta som Danmark, som etter Fukuyamas syn er særs vanskeleg. Fukuyama har gått frå å vera ein optimist til å verta ein pessimist på vegner av verda. Og særleg pessimistisk er han på vegner av utviklinga i USA.

Korleis har det gått med den danske økonomien under covid-19? Omtrent like godt som den norske økonomien, det vil i grunnen seia heilt fint. Men Danmark har makta det Noreg ikkje har makta: Dei har kome seg gjennom epidemien utan å pøsa særleg med pengar ut over verksemder og personar.

I 2021 har formuen til den danske staten gått opp med 110 milliardar, langt meir enn det auka låneopptaket til den same staten. Danmark går ut av covid-19-krisa med mindre statsgjeld enn før covid-19 målt etter BNP. Statsgjelda er no attende på nivået frå før finanskrisa. Ho ligg og vakar på rundt 23 prosent av BNP, seier Danmarks Nationalbank.

Budsjettkontoret

Nei, dette skal ikkje handla om Danmark, det skal handla om USA, men Danmark er ein grei kontrast til det som går føre seg i USA. Den amerikanske kongressen har eit eige budsjettkontor. Kontoret vert rekna som nøytral institusjon og kjem ikkje med tilrådingar, men dei reknar heile tida på politiske framlegg, vedtak, statsbudsjett og gjeld.

Budsjettkontoret fortel om korleis stoda i dei amerikanske statsfinansane er no, og kvar den amerikanske føderalstaten kan hamna i framtida, om dagens politikk held fram. Faktisk lit båe dei politiske partia i USA på budsjettkontoret til kongressen. Det er ikkje lite i dagens USA.

Den siste omfattande prognoseoppdateringa til budsjettkontoret kom i juli i fjor. Då var den 1,9 billionar dollar store covid-19-pakken til Joe Biden vedteken – ja, den som nesten kvar einaste amerikanar fekk ein direktesjekk på 1400 dollar frå. Både Trump og Biden har kjøpt ein i og for seg teoretisk idé frå fagøkonomar om at kontantar rett i lomma til alle gjev eit tilskot til å oppretthalda aktiviteten i økonomien under ein nedtur. Men poenget med covid-19-restriksjonane var nettopp å halda aktiviteten i økonomien nede.

Det som derimot ikkje var med i prognoseoppdateringa, var dei programma Biden i ettertid har fått gjennom eller prøver å få gjennom i kongressen, mellom anna betra infrastruktur, store klimatiltak og ei nokså radikal utviding av velferdsstaten. Det som òg er viktig å hugsa her, er at amerikansk økonomi hadde byrja å veksa att i fjor vinter. I 2021 voks den amerikanske verdiskapinga med rundt 7 prosent.

Anten eller

Kva er ein naturleg statleg budsjettpolitikk når økonomien veks, som han verkeleg gjer i USA, og som dei aller fleste økonomar spådde ville henda i USA i 2021? Då held staten att i pengebruken eller aukar skattane. Slik tenkjer korkje Joe Biden eller den amerikanske kongressen. No kjem nokre store tal, men dei er naudsynte for å sjå det større biletet.

Den største inntekta til den amerikanske staten er direkte skattar frå innbyggjarane i form av kapital- og lønsskatt. USA har ikkje ei føderal meirverdiavgift og hentar nesten ingenting inn i føderale avgifter på konsum. I 2021 var den forventa inntekta frå amerikanske skattebetalar på knapt 2 billionar dollar. I tillegg betaler verksemdene og lønsmottakarane ei felles arbeidsgjevaravgift som går direkte til Social Security, trygdesystemet i USA. Inntektene frå arbeidsgjevaravgifta var på vel 1,3 billionar dollar.

På toppen kjem det ein del inntekter frå overskotsskatt og eit par andre kjelder. Samla inntekter for den amerikanske føderalregjeringa for heile 2021 låg i juli an, sa budsjettkontorett, til å verta på 3,8 billionar dollar. Utgiftene, derimot, låg an til verta på 6,8 billionar dollar. Underskotet var på veg mot 3 billionar amerikanske dollar. Det enda rett nok, ser det ut til, på «berre» 2,8 billionar dollar.

Hemningslaust

Det er ikkje noko anna å seia enn at tala er hemningslause. Berre gjennom dei tre siste krigsåra under andre verdskrigen målt i BNP har USA sett ein liknande pengebruk frå staten si side. I juliprognosen meinte budsjettkontoret at underskotet på det amerikanske statsbudsjettet i 2021 kom til verta på 13,4 prosent av BNP, «som vert det neste største underskotet sidan 1945, berre overgått av underskotet i fjor, som enda på 14,9 prosent».

Slik går det når båe partia og både Donald Trump og Joe Biden insisterer på å senda kontantar til heile folkesetnaden. I 2020 passerte den føderale amerikanske statsgjelda 100 prosent av BNP og enda på 100,1 prosent. Rekordåret i fredstid, slik budsjettkontoret måler statsgjelda, var 1946, då enda gjelda på 102,6 prosent av BNP. Men då hadde USA gått gjennom den andre verdskrigen.

I juli i fjor rekna budsjettkontoret med at gjelda ville stogga på 102,7 prosent i 2021, ny rekord. Så seint som i år 2000, året før USA kasta dei økonomiske hemningane over bord, stod statsgjelda på 34,5 prosent av BNP, syner reknearka til budsjettkontoret.

Målt etter inntekt

Det som kan henda er meir interessant, er å sjå kor store skatteinntektene til den amerikanske føderalstaten er målt etter BNP, som statsgjelda no altså har passert: I 2020 var dei samla føderale inntektene på 16,3 prosent av BNP, i 2021 låg dei an til verta på 17,2 prosent. Utgiftene, derimot, var på høvesvis 31,2 og 30,6 prosent.

Tala er henta frå tiårsprognosen til budsjettkontoret, der dei altså reknar på korleis utviklinga i den amerikanske statsgjelda og budsjettpolitikken vert om økonomien utviklar seg som forventa, og kongressen korkje aukar eller reduserer utgiftene over statsbudsjettet. Prognosen går til og med 2031.

Ikkje i eit einaste år fram til då ventar budsjettkontoret at dei føderale inntektene kjem til å overstiga 18,1 prosent av BNP. USA vil dimed i overskodeleg framtida ha ei føderal gjeld som er langt over fem gonger inntekta. Og det er særleg her den amerikanske føderalstaten er særmerkt innanfor den rike delen av verda. Gapet mellom inntektene og gjelda er tilnærma unik for Vesten. I Danmark var det samla skattetrykket på 46,5 prosent av BNP i 2020, seier OECD. I USA, om vi tek med lokale og delstatlege skattar, var det same talet 25,5.

Godt nytt?

Det finst rett nok eit godt nyhende i tala frå budsjettkontoret: Om kongressen ikkje vedtek noko som helst av dei store programma Biden ønsker å gjennomføra, stabiliserer statsgjelda seg i nokre år. 2020 og 2021 vart særmerkt dyre på grunn av ekstraløyvingar, men desse ekstraløyvingane var mellombelse.

Utviklar økonomien seg som forventa i år, går utgiftene ned til 22, 8 prosent av BNP ved slutten av 2022. Då vert underskotet på «berre» 4,7 prosent. Samstundes forventar det same budsjettkontoret at veksten i BNP vert på nesten 7 prosent. Dimed går gjelda litt ned att målt etter BNP. Men det varer berre nokre få år. Frå 2025 av byrjar gjelda å stiga på nytt.

Men gjeldssituasjonen er verre enn desse tala syner. Også det handlar om manglande reformvilje. Trygdesystemet, Social Security, særleg alderspensjonssystemet, er på veg mot konkurs. Og det har kongressen visst om i snart 40 år.

Roosevelt

Vi har «alle» lært i skulen at Franklin D. Roosevelt innførte ålmenn alderspensjon i USA, som ein del av New Deal. Og det er delvis sant, men ikkje heilt. Alderspensjonen dekte på langt nær alle, og den dag i dag er det framleis 6 prosent av eldre amerikanarar som ikkje får alderspensjon frå Social Security. Roosevelt var heller ikkje viljug til å nytta éin einaste ekstra ny dollar på systemet. Det amerikanske trygdesystemet skulle vera sjølvfinansierande.

Då Social Security vart vedteke i 1935, var det meint å dekkja tilsette i industrien, slike som arbeidde i støre verksemder. Det vart vedteke som eit spleiselag mellom dei tilsette og eigarane av verksemdene gjennom arbeidsgjevaravgift, der dei betalte halvparten kvar, som er stoda den dag i dag.

Men, sa Roosevelt også, det skulle ikkje koma utbetalingar før 1942. Pengane måtte fyrst byggja seg opp på konto. Men dette vart endra til 1940. Då vart for fyrste gong føderale alderspensjonar betalte ut i USA.

Ubalansen

At Social Security ikkje er særleg berekraftig, viser tala på skatteytarar som har betalt og betaler arbeidsgjevaravgift per trygda gjennom åra. Også for dette har budsjettkontoret laga tal. I 1940 stod det 159,4 arbeidarar bak kvar trygda. Gjennom krigen vart fleire inkluderte, og høvetalet gjekk ned til 41,9 i 1945.

Deretter kom det ei mengd utvidingar, fyrste enkjer og born, så uføre, levande ektefellar og bortetter. Men i hovudsak er Social Security framleis for dei eldre, og dei eldre vert stadig fleire.

I 1990, det siste året kongressen auka arbeidsgjevaravgifta, til 12,4 prosent, var talet på arbeidarar bak kvar trygda kome ned i 3,4 personar. I fjor var talet 2,7, og i 2033 ligg det an til å verta på 2,3. Eldrebylgja gjev sterke utslag i USA òg. Men ja, amerikanske politikarar var lenge ansvarlege. Dei sytte for meir enn å fullfinansiera trygdesystemet. Dimed gjekk Social Security i mange år med overskot.

Kvar måtte desse overskota plasserast? Jau, der Roosevelt i si tid sa at dei skulle plasserast, i det mest trygge og likvide verdipapiret som fanst: amerikanske statsobligasjonar. Sagt på ein annan måte: Amerikanske arbeidarar vart tvinga til å investera i amerikansk statsgjeld. Deretter gjekk rentene på denne gjelda med til å betala på alderspensjonane og dei andre trygdene. Denne gjelda vert ikkje rekna med av budsjettkontoret til kongressen.

Over 120 prosent

Om vi inkluderer gjelda den føderale staten har til komande og noverande amerikanske pensjonistar og andre på føderal trygd, pluss andre «interne» føderale lån, aukar statsgjelda i USA til godt over 120 prosent av BNP. No er 93 prosent av Social Security finansiert gjennom direkte skattar, resten vert teke frå fonda som vart oppretta då trygdesystemet gjekk med overskot. I 2034 er fonda i praksis konkurs og kan ikkje lenger betala sin del av trygdene.

Dimed får korkje dei pensjonistane som då lever, eller pensjonistar som kjem etter dei, det dei vart lovde at dei skulle få i pensjon. Skal dei få det, viser prognosane til budsjettkontoret at arbeidsgjevaravgifta må opp med 3 prosentpoeng alt no, eller at pensjonsalderen må verta radikalt heva.

Poenget her er at den amerikanske statsgjelda er langt høgre enn dei offisielle tala syner. I røynda er berre to gode vegar ut av den statlege amerikanske gjeldsfella: reduserte utgifter eller auka skattar – eller noko verre.

Japan?

Her vil somme visa til Japan og seia at også Japan er eit særs rikt land, som dessutan har ein mykje verre demografi enn USA. Der er statsgjelda på smått utrulege 255 prosent av BNP. Ja, det er sant, men den japanske gjelda er verkeleg intern. I praksis er det japanske systemet såpass enkelt at i byte mot låge skattar på lønsinntekt sparer japanarane mykje og kjøper japanske statsobligasjonar til alderdomen.

I røynda er det liten skilnad på om ein kallar offentlege japanske utgifter for skattar eller lån. Det viktige er at Japan stort sett alltid går med overskot mot omverda. Då sparar dei samla som nasjon.

Det gjer ikkje USA. I 2021 gjekk driftsbalansen igjen med eit underskot på knapt 4 prosent av BNP. Amerikanarane har i svært mange år no løyvd seg ein høgre levestandard enn produksjonsbasen deira i utgangspunktet gjev høve til. Det har dei fått til gjennom å låna pengar direkte av utlendingar, i form av statsgjeld, eller indirekte ved sal av amerikanske verksemder.

Om lag ein tredjedel av det norske oljefondet er investert i USA. Det er i røynda ein framtidig norsk skatt på amerikansk statsgjeld og verdiane amerikanske verksemder og arbeidarar skapar på sikt. Noreg har gjeve verdiar vi har skapt no, gjennom sparing, til USA i byte mot verdiar frå USA i framtida. Mykje av det same har Japan gjort.

Garantisten?

At omverda har investert så mykje i USA, handlar om at dollaren er verdas mest likvide valuta, både gjennom amerikansk makt og skaparevne og gjennom det faktum at USA har dei største kapitalmarknadane i verda. I byte mot å ha dollaren som verdas reservevaluta har USA vore garantisten for stabiliteten i verdsøkonomien i snart 80 år no.

Men sidan 2000 har USA i liten grad vore viljug til gjera det som er naudsynt for å halda på denne stabiliteten. I røynda har dei finansiert seg sjølve nærast som ein krigsøkonomi sidan krigen mot terror byrja og vidare gjennom finanskrisa og no covid-19. Det kunne dei gjera mellom anna av di George Bush junior sleppte Kina inn i Verdas handelsorganisasjon (WHO).

Kina har gjennom si stadig aukande produksjonsevne halde nede inflasjonen i USA ved å tilby billige varer og gjennom å akseptera at den amerikanske føderalstaten har finansiert stadig aukande driftsunderskot ved å låna mot utlandet.

Det tok lang tid. Men spesielt den siste covid-19-pakken til Biden ser ut til å ha tøygd systemet til yttergrensa. Inflasjonen i USA er no på 7 prosent. Amerikanarar flest har, særleg gjennom ekstrapengane dei har fått gjennom covid-19-perioden, fått auka kjøpelyst. Men korkje verda eller USA sjølv ser ut til å kunne gje amerikanarane det dei vil ha, utan å setja opp prisane på dei varene og tenestene amerikanarane etterspør.

Ikkje Danmark

Så kva kjem til å skje? Det er sjølvsagt ikkje lett å svara på, men dei tradisjonelle lærebøkene i økonomi plar seia noko slikt: Skal inflasjonen koma ned og amerikansk økonomi koma i balanse att, og pensjonar og anna oppretthaldast, må den amerikanske presidenten og kongressen draga inn kjøpekraft frå amerikanarane.

Det er ingen teikn til at ein slik vilje eksisterer. Då må anten den amerikanske sentralbanken, FED, setja opp rentene eller den amerikanske dollaren gå kraftig ned, som igjen vil føra til endå høgre inflasjon i USA.

Noko må gje etter. USA er ikkje på veg mot Danmark.