Lytt til artikkelen:

Utviklingshjelp

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Vert verda ein betre stad av at vi overfører store summar til verdas fattige land? Det meiner eit nær samla storting. Berre Framstegspartiet, når dei ikkje er ein del av regjeringa, plar koma med svake protestar. Ja, denne artikkelen kjem litt ut av det blå, men ved eit tilfelle ser det ut til at summen regjeringa ynskjer å nytta til eit nytt regjeringskvartal, rundt 38–39 milliardar, svarar til den årlege utviklingshjelpa Noreg gjev over statsbudsjettet. Difor denne artikkelen.

Det vi kan slå fast, er at investeringa i eit nytt regjeringskvartal er ei investering som skal dekkjast inn over mange tiår, i motsetnad til u-hjelpa, som vert gjeven kvart år. Byggjeplanane har ført til stor motstand og ein endå større debatt. At vi kvart år løyver det same i u-hjelp, ser derimot ikkje ut til å uroa veljarane, avisene eller norske politikarar. Det heile ligg fast. Stortinget har vedteke at Noreg i kvart budsjett skal gje 1 prosent av nasjonalinntekta i u-hjelp, som har vorte ein av dei få postane på statsbudsjettet som korkje går opp eller ned på grunn av endra politiske prioriteringar. Lat oss likevel sjå litt nærare på pengebruken, og for å koma med konklusjonen med ein gong: At vi i Noreg kranglar så mykje om bruken av pengar til eit regjeringsbygg, er eit godt døme på korleis ein velfungerande stat verkar. Det er når innbyggjarane ikkje uroar seg for offentleg pengebruk, ein bør verta uroleg.

Det vi òg kan slå fast, er at same kor dyrt eit regjeringskvartal vert, vil det oppfylla ein funksjon, og det er neppe mange som vert steinrike på grunn av bygginga. Nei, det er ikkje sikkert at Statsbygg alltid er så kompetent, men få har skulda dei for å vera korrupte.

Diverre manglar det ikkje empiri på at mykje internasjonal u-hjelp har hamna i lommene til korrupte leiarar i den tredje verda. Spørsmålet er kor mykje, reint konkret, som hamnar i lommene til leiarar i den tredje verda.  

Angus Deaton

Den kanskje mest kjende motstandaren av u-hjelp er nobelprisvinnaren og skotten Angus Deaton, som har nytta mykje av livet til å hjelpa utviklingsland med å utarbeida god statistikk, for slik å kunne forbetra særleg folkehelsa. Deaton, som reknar seg som heimehøyrande på venstresida, fekk nobelprisen i økonomi i 2015, same året som han sa dette: «Hjelp frå utlandet underminerer utviklinga av lokal statleg styringskapasitet. Dette er mest tydeleg i land, særleg i Afrika, der regjeringar mottek hjelp direkte (ofte meir ein halvparten av offentleg utgifter). Regjeringar i slike land treng korkje ein kontrakt med borgarane, eit parlament eller eit system for skatteinnsamling. Om dei må stå til rette for nokon, er det overfor gjevane, men også dette feilar i praksis, av di regjeringane i gjevarlanda, under press frå deira eigne innbyggjarar (som forståeleg nok vil hjelpa dei fattige), berre må dela ut pengar på same vis som regjeringar i fattige land treng å taka mot pengar. Ja, presset om å gje er truleg sterkare enn presset om å taka imot.»

Moglegvis som respons på kritikken frå Deaton sette Verdsbanken, som Noreg i år har løyvt 4,1 milliardar til, i gang eit prosjekt for å finna ut kor mykje svinn eller lekkasje pengane deira vart utsette for.

Verdsbanken

Verdsbanken vart oppretta som konsekvens av Bretton Woods-avtalen i 1944, og dei rike landa i verda overfører kvart år ein sum tilsvarande den delen av verdsøkonomien dei utgjer, til banken. Desse pengane låner eller gjev banken så vidare til dei fattige landa i verda. Berre frå mars i år til juni neste år kjem Verdsbanken, eller teknisk sett Verdsbanken-gruppa, som ho vert kalla, til å gje 160 milliardar dollar i lån og støtte til verdas fattige land for å handtera konsekvensane av covid-19. At eit stadig rikare Kina i mange år har vore den største mottakaren av lån frå Verdsbanken, skal vi lata liggja her. Ingen system er perfekte.  

Ja, alle som har forska på feltet, veit at mykje forsvinn i korrupsjon, men Verdsbanken ynskte konkrete tal om korleis det gjekk med dei pengane dei lånte ut og gav frå seg. I 2016 offentleggjorde banken funna i ein stor rapport med tittelen «Elite Capture of Foreign Aid: Evidence from Offshore Bank Accounts». Her går Verdsbanken gjennom mykje av forskinga på u-hjelp og kjem med nye funn. Fyrsteforfattaren er elles ein nordmann, Jørgen Juel Andersen ved BI.

Rapporten er komen til ved eit samarbeid med Den internasjonale oppgjersbanken (BIS), som passande nok held til i Basel i Sveits. BIS er banken til verdas sentralbankar, han held oversikt over den internasjonale pengeflyten, og han har ansvar for mykje av verdas regelverk knytt til internasjonal pengeflyt. BIS har rettar og innsikt som ingen andre bankar har. BIS har også oversikt over kvar pengar hamnar. Dei ser om pengane hamnar på ein legitim bankkonto i Sverige eller på ein løynd bankkonto i eit skatteparadis. Dette datasettet har Andersen og dei andre forskarane bak rapporten fått tilgang til. Dei har sett på pengeoverføringar frå fattige land til verdas finanssenter frå 1990 og fram til 2010.

22 fattige land

Andersen og dei andre forfattarane av rapporten plukka ut dei 22 mest u-hjelpavhengige statane i verda og granska kva som skjer når Verdsbanken overfører pengar til desse landa. Og igjen lyt det strekast under at Verdsbanken og BIS samla har betre oversikt over pengeflyten enn normalt er for u-hjelp. Det skulle ein tru verka disiplinerande på elitane i u-land. Når storebror ser deg, plar du vera meir varsam. Og ja, det er truleg at oversikta som Verdsbanken og BIS har, verkar disiplinerande, men ikkje heilt.

Forfattarane har enkelt og greitt samanlikna kvartal der Verdsbanken utbetaler u-hjelp, med overføringane frå u-land til kontoar i verdas finanssenter i same kvartal: «Vi dokumenterer at utdeling av u-hjelp fører til ein vesentleg auke i storleiken på bankkontoar i skatteparadis. Særleg skjer dette i kvartal der eit land får hjelp svarande til minst 1 prosent av BNP. Då stig bankinnskota i skatteparadis med 3,4 prosent frå mottakarland samanlikna med land som ikkje får u-hjelp. I motsetnad er det ingen auke på kontoar i land som ikkje er skatteparadis.»

Ukjend avsendar

No kan det vera at slike internasjonale pengerørsler har andre forklaringar: naturkatastrofar, valutakriser, krig og anna. Forskarane kontrollerer for slike hendingar. Likevel står resultata seg: Gjev Verdsbanken pengar, hamnar delar av desse på kontoar i skatteparadis. Nei, forskarane veit ikkje kven det er som står bak overføringane; dei veit kva land pengane kjem frå, og kvar dei hamnar, men dei kan ikkje identifisera personane bak. Men for å seia det slik: Det er neppe bønder på landsbygda i Afrika som står bak. Trass i at forskargruppa ikkje har oversikt over kva personar det gjeld, skriv dei at det «er nesten heilt sikkert at pengane som hamnar i skatteparadis etter utdeling av u-hjelp, vert kontrollerte av økonomiske elitar».

Nei, det er heller ikkje sikkert at det er ein såkalla ein-til-ein-fordeling av pengane. Det kan òg vera at når pengane frå Verdsbanken kjem inn, så frigjer desse pengane andre pengar, og at det er desse andre pengane som hamnar i skatteparadis. Men det som i alle høve er nokså klart, er at di meir korrupt eit land vert rekna som, di fleire pengar hamnar i skatteparadis når pengane frå Verdsbanken kjem inn. Jau, det er sjølvsagt legitimt å overføra pengar til utlandet. Det gjer utanriksdepartement over heile verda når dei til dømes skal løna ambassadepersonell i utlandet. Men då er det underleg at forskarane ikkje ser ein auke i overføringar til land som ikkje er skatteparadis.

Mest frå dei fattigaste 

Det som er ekstra uheldig, er at dei landa som er fattigast og dimed får og treng mest hjelp, er dei som lek mest pengar til skatteparadis. Sju av dei 22 landa får hjelp svarande til minst 3 prosent av BNP. Ein sum svarande til over 15 prosent av desse pengane hamnar då direkte på kontoar i skatteparadis. Nei, det er ikkje uventa: «Mønsteret samsvarar med tidlegare funn som viser at dei landa som mottek mest hjelp, ikkje berre er mellom dei minst utvikla, men òg er verst styrte, og at høge nivå av hjelp kan føra til korrupsjon og undergraving av institusjonar.» Funna til Verdsbanken samsvarar altså med det Deaton meinte å sjå før rapporten vart publisert. U-hjelp fører som regel til korrupsjon og dårleg styring.

Og berre for å ha sagt det også: Summane som vert sette inn på konto i skatteparadis, er store og aukande. Innskota varierer frå i gjennomsnitt 4 millionar dollar på Sao Tome og Principe til nesten 200 millionar dollar i gjennomsnitt på Madagaskar, to land afrikanske leiarar er særleg glade i å nytta når dei skal stikka vekk pengar. Ein tredjedel av verdas utanlandskinnskot er i skatteparadis. Sidan 1990 har innskota i skatteparadis gått opp med i gjennomsnitt 2 prosent per kvartal, noko som er langt høgre enn innskot i land som ikkje er skatteparadis, og svært mykje høgre enn veksten i verdas BNP.

Med andre ord: Stadig fleire av verdas pengar vert løynde i skatteparadis. Her lyt det rett nok strekast under at skatteparadis vert nytta av alle globale selskap og til og med av Oljefondet. Men dei store selskapa og Oljefondet gjev sjølvsagt opp at dei har desse pengane. Kontoane vert av desse i hovudsak nytta som eit venterom medan skattestyresmaktene i dei ulike landa reknar på kor mykje verksemdene skal betala i skatt. Men det er få legitime grunnar for personlege skattytarar å nytta skatteparadis i særleg grad.  

Verstingen Sveits

Det som er ekstra deprimerande, er at vestlege land tillèt denne korrupsjonen. Mellom dei verste syndarane er Sveits og Luxembourg, som i mange år har lova at dei skal vera meir transparente, men utan at det ser ut til å ha hjelpt i særleg grad. No er det rett nok ikkje slik at det er null kontroll på u-hjelpa som Verdsbanken gjev. I u-land med grunnrenteinntekter frå olje, til dømes, viser tidlegare forsking at omtrent 15 prosent av oljepengane vert overførte til skatteparadis. U-hjelpslekkasjen ligg på om lag halvparten av dette. «Overslaga våre tyder på ein lekkasjerate på rundt 7,5 prosent for gjennomsnittsland som i høg grad er avhengig av u-hjelp.»

Dette kan tyda på at det faktum at Verdsbanken prøver å fylgja med, fører til at elitane i u-land ikkje våger å stela like mykje av u-hjelpspengar som av andre pengar. Forfattarane vedgår rett nok heilt ope at dei ikkje på langt nær har fått med seg alt av det u-landselitar stel frå Verdsbanken. «Vi undervurderer klart den totale lekkasjen ved berre å sjå på kva som går til utanlandskontoar.» For pengar kan sjølvsagt gå til kontoar i heimlandet eller til noko anna enn bankinnskot. Har du nok pengar, kan du kjøpa eigedomar, luksusvarer eller for den del aksjar. Pengar du stel, må ikkje hamna direkte på bankkonto i utlandet.

Lite hjelp i funna  

Kan så desse funna hjelpa? Ikkje direkte. BIS mottek rapportar frå bankar verda over, rapportar som syner kor mykje eit land har i innskot i eit anna land, til dømes kva Tanzania har i Sveits. Men for at BIS skal få desse rapportane, må dei lova full teieplikt. Ja, forskarane har fått tilgang til bankkontoseriane, men også dei har teieplikt om det meir konkrete innhaldet. Og korkje BIS eller Verdsbanken eller andre har særleg tilgang til opplysningar om kven som eig kontoane.

Jau då, i ei meir ideell verd skulle vi sjølvsagt ynskja at BIS kravde å få vita kven det er som flyttar pengar, og ikkje berre pengeflyten mellom land. Men i den verkelege verda ville sjølvsagt ein god del bankar slutta å gje BIS innsikt i pengeflyten om det vart kravd at bankane skulle fortelja kven det er som kontrollerer kontoane. Skal sentralbankane verda over få oversikt over pengeflyten, må diverre BIS akseptera teieplikt.

No har til dømes Sveits etter kvart, særleg etter press frå USA, sagt seg viljug til å gje kontoinformasjon om konkrete personar dersom heimlandet krev det. Ingen nordmann bør for eksempel satsa på at Sveits ikkje gjev norske skattestyresmakter innsyn i kontoutskrifter. Men for at Sveits skal vera viljug til å gje desse opplysningane, må det koma krav frå dei statane innskytarane kjem frå. Det er ikkje særleg truleg at eit fattig u-land som vert styrt av ein økonomisk elite som har bankinnskot i Zürich, krev at Sveits skal utlevera opplysningar om den same eliten.  

Deaton ynskjer at statar skal slutta å gje direkte hjelp til andre statar, særleg verkeleg fattige statar. Påstanden hans er at så lenge det ikkje er ein interessefellesskap mellom dei som styrer og dei som vert styrte, kan eit land ikkje få økonomisk vekst og sterke statlege institusjonar. U-hjelp fører til at innbyggjarane slepp å betala skatt, noko dei er glade for. Samstundes fører u-hjelpa til at leiarane vert endå rikare, noko også dei er glade for. Alle får det dei vil ha, og går kvart til sitt. I 2005 publiserte Verdsbanken ein forskingsrapport som synte at om eit fattig land får u-hjelp tilsvarande 1,9 prosent av BNP kvart år i 20 år, vil mottakarland som i utgangspunktet har eit visst folkestyre, gå frå å ha eit gjennomsnittlig demokratisk nivå til ikkje å ha noko demokrati i det heile.

Den dagen innbyggjarane i eit fattig u-land vert sinte over at regjeringa byggjer eit stort og flott nytt regjeringskvartal, er landet truleg ikkje lenger eit u-land.