Økonomi

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Nyårsdag 2020 vart kommunane Ålesund, Skodje, Ørskog, Haram og Sandøy slegne saman til Ålesund kommune. Det har skapt misnøye, og misnøye i dag gjev seg uttrykk på sosiale medium. «Folkeopprør mot urimelige kommunale avgifter/eiendomsskatt Ålesund kommune» heiter ei gruppe som har fått 6000 medlemar. Der er folk sinte, og dei nyttar STORE BOKSTAVAR! Frustrasjonen handlar i stor grad om at dei kommunale avgiftene har gått opp. Men at avgiftene går opp, er diverre ikkje til å unngå etter samanslåingar. Det kommunale etterslepet på kloakk og vatn er til dømes svært ulikt utover landet. Særleg små kommunar har akseptert ein lægre standard enn meir sentrale kommunar. Men lova er klar: Kommunar kan ikkje ha ulikt avgiftsnivå. Når ein sentral kommune med låge avgifter tek til seg ein kommune med låge avgifter og utdatert vass- og kloakksystem, stig avgiftene båe stadar om standarden skal verta sams.

Også eigedomsskatten skal vera lik, men her slepp av byråkratiske grunnar Ørskog og Haram denne skatten inntil vidare. Ikkje alt var på plass før samanslåinga vart gjennomført. At nokre må betala og andre ikkje, skapar òg misnøye. Men det som skapar mest misnøye, er det faktum at samanslåingsreforma til Jan Tore Sanner ikkje fører til innsparingar. Men det var reforma heller ikkje meint å gjera. Ho skulle skapa «robuste» kommunar med høgre kompetanse, men ho skulle ikkje føra til lægre pengebruk. «Den norske kommunereformen er ikke en sparereform», som statssekretær Grete Ellingsen (H) i Kommunaldepartementet sa det i 2017.

Forståeleg

At reforma ikkje skulle vera ei sparereform, er forståeleg. For sjølv om nye kommunar no har fått ei rekkje leiarar og mellomleiarar som driv med dobbeltarbeid, hadde reforma vore mykje mindre populær om ho hadde ført til storstilte oppseiingar. Slik tenkjer ikkje medlemane av Facebook-gruppa på Sunnmøre. Til dømes har den nye rådmannen no fått ei stor gruppe som arbeider under rådmannen. Særleg ei kort nyhendesak i Sunnmørsposten har irritert mange. I artikkelen står det: «De tre rådmennene som ikke er på lista – Liv Stette i Ålesund, Turid Hanken i Haram og Anny Sønderland i Sandøy, har gjennom kartleggingssamtaler formidla at de ikke har som primærønske å gå inn i ei lederstilling. De tre vil få tilbud om spesialrådgiverstillinger under rådmannen innen fagområda organisasjonsutvikling og samfunnsutvikling, heter det.» Spesialrådgjevarstillingar plar, som vi veit, vera ei retrettstilling der ein får halda på gamal løn, men slepp personalansvar.

Det er heller ikkje slik at den nye kommunen har fått færre politikarar. Kommunestyret i Ålesund tel no 77 personar, om lag halvparten av talet på stortingsrepresentantar. Desse 77 har ikkje synt stor sparsemd før samanslåinga. Sanner sette – sjølv om det tidleg var visse planar om restriksjonar – ikkje eit tak på meirforbruk før reforma. Difor har ein del kommunar som rekna med å verta slegne saman med andre, auka forbruket rundt omkring i landet.

Under leiing av professor Jostein Askim ved Universitetet i Oslo såg ei gruppe i fjor på korleis kommunane har handla etter at reforma vart lansert i 2014. Dei finn at kommunane verkeleg har handla og investert. Funna var ikkje uventa: «Det er for øvrig helt i samsvar med forskning fra flere land, bl.a. Sverige og Finland: Fra det blir kjent at det blir en kommunereform til de nye kommunestyrene er på plass, investerer nedleggingstruede kommuner i større, flere og andre prosjekter enn de ellers ville gjort», sa Askim til Aftenposten i oktober i fjor.

Lite pengar i Ålesund

Nye Ålesund kommune står i den same situasjonen. Den 3. mars i år orienterte rådmann Astrid Eidsvik om stoda for Ålesund på heimesidene til kommune. Driftsresultata samanlikna med budsjetta til dei gamle kommunane vart minus 126 millionar for 2019. Men verst er stoda i 2020. Lønsutgiftene samanlikna med då dei var fleire kommunar, syner ein auke på 122 millionar kroner for 2020. Dette er ikkje uventa. Det er ein jarnlov at eit nytt og større byråkrati fører til endå høgre lønsutgifter. Eit større samla byråkrati må få fleire leiarar med høgre løn. Dagen før orienteringa innførte den nye rådmannen tilsetjingsstogg.

Den klassiske boka på feltet, om kvifor offentlege organ ikkje kan forsvinna eller verta mindre, er Are Government Organizations Immortal? frå 1976 av den amerikanske professoren i offentlege administrasjon Herbert Kaufman. Han fann at offentlege organ stort sett ikkje døyr. Dei vert fleire og fleire. I 1789 var det 11 føderale organ – eller direktorat – i USA, i 1923 var talet 123 og i 1973 var det 394. Men ja, av og til kom det presidentar som prøvde å redusera byråkratiet. Under Franklin D. Roosevelt og Harry Truman forsvann det faktisk 12 organ, men mellom 1957 og 1973 vart ingen nedlagde.

Aktive politiske organ

Som Kaufman skreiv: «Offentlege organ er ikkje hjelpelause, passive brikker i det politiske spelet. Når politikk påverkar livet deira, er dei aktive, energiske og uthaldande deltakarar. Motivasjonen til både leiarane og medlemane for å bevara organisasjonen dei er medlemar av, er særs sterk. Teknikkane dei nyttar, er tallause, og røynsla i å nytta dei omfemnande.» Men Kaufman hadde òg ein tese om at dersom eit byråkrati eller offentleg organ stod i fare for å verta nedlagt eller fusjonert inn i eit nytt, så ville desse organa byrja å samla inn mest mogleg ressursar før hendinga.

Det er denne hypotesen Jostein Askim og kollegaene hans har sjekka om har noko føre seg, i studien «How Government Agencies React to Termination Threats», og dei finn altså at Kaufman hadde rett. Norske kommunar som stod i fare for å forsvinna, hadde i åra mellom 2014 og 2019 eit dramatisk høgre forbruk. Dei med høgst forbruk var faktisk dei som sa dei ikkje ynskte ei samanslåing med ein annan kommune, men som såg samanslåinga koma.

Funna er ikkje overraskande. SSBs tal syner at talet på byråkratar i kommunar som skulle slåast saman eller venta å verta slegne saman, har gått mykje meir opp enn i kommunar som ikkje skulle slåast saman eller venta å verta slegne saman.

Ein gong der framme?

Det kan liggja ei slags trøyst i at kommunane som skulle verta slegne saman, har fått høgre inntekter enn andre kommunar, for nett å førebu seg til reforma. Delar av desse ekstrainntektene er no borte, i teorien. Men kommunar kan i mykje mindre grad enn staten regulera eigen inntektsstraum. Ja, dei kan setja opp eigedomsskatten, men berre til ei viss grense. Kloakk og renovasjon og brukarbetaling for dei som mottek omsorg, er i høg grad regulert av staten. Til slutt må ein difor spara litt, om staten ikkje løyver stadig meir. Eit klassisk grep i kommunane er stillingsstopp, som Ålesund no har gjennomført. Det kan anten vera i heile kommunen eller i til dømes sentraladministrasjonen. Det er neppe ein heilt urettvis påstand å seia at i ein del av dei samanslegne kommunane er det no ein del overlappande og ikkje heilt naudsynte stillingar. Når personane i desse stillingane går av med pensjon, vert desse neppe erstatta om kommuneøkonomien er stram, ein eller annan gong i framtida.

Korleis staten agerer etter koronakrisa, er usikkert, men mykje av 1990-åra var harde tider for kommunen. I 1992 hadde kommunane inntekter på 153 milliardar, i 1998 hadde dei 190 milliardar, det same som året før, syner tala frå SSB. Det var ein historisk svak vekstperiode, og talet for tilsette viste berre ein svak oppgang. Etter at Gro gjekk av, vart det heilt annleis. Då steig både talet på tilsette og talet på løyvingar. Mellom 1998 og 2009 steig inntektene med over 105 milliardar, til vel 295 milliardar. Under denne regjeringa har vi fått den sterkaste auken nokon gong: Frå 2013 til 2019 har inntektene gått opp frå 444 milliardar i 2013 til 593 milliardar i 2019. Når kommunane gjennom den sterkt auka oljepengebruken til Finansdepartementet har fått så mykje ekstrapengar, og mest ekstrapengar har kommunar som skulle slåast saman fått, er det knapt anna å venta enn at talet på byråkratar har gått opp. Det krevst faktisk ein del ekstraressursar å bera gode tider.

Medviten politikk

Dessutan gjekk regjeringa inn i dette med etter kvart nokså opne auge, dei ville ha ei kommuneform, men dei fann etter kvart ut at dei ikkje ville gjera det til ei sparereform av di det kom til å ha ein politisk kostnad her og no. Vona var nok at andre regjeringar ville taka den politiske og økonomiske kostnaden seinare. Som Askim og medforfattarane skriv: «Den norske regjeringa forventa at kommunane kom til å nytta meir pengar, og hadde planar om restriksjonar på pengebruken, men valde i møte med motstand frå kommunane og opposisjonspartia på Stortinget ikkje å regulera pengebruken. At kommunane skulle slå seg saman friviljug, vart topprioriteringa. Lokal ‘øyding’ var ein pris regjeringa var viljug til å betala i ei von om fordelar i komande tiår.»

Ålesund kommune seier at dei så langt ikkje har planar om nedskjeringar i år, men at dei kjem til å omprioritera på budsjetta. I dag får norske kommunar om lag 45 prosent av inntektene frå staten, 35 prosent frå skatteinngang og resten gjennom lokale avgifter. Det vi veit, er at skatteinntektene i år og neste år vil verta mykje lægre enn forventa. Dimed vil staten nokså sikkert stå for nærare 60 prosent, framfor 45, når Stortinget har fått sagt sitt. Ein av fordelane med kommunane i Noreg er at dei ligg eit stykke frå Oljefondet, som vert administrert av staten. I desse koronatider er avstanden borte. Før eller seinare må rett nok rekninga for kommunesamanslåingane gjerast opp. Men det ansvaret fell på andre enn den noverande regjeringa og dei gamle kommunane i nye Stor-Ålesund.