Distriktspolitikk

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Regjeringa har sett seg mål om å snu folketalsutviklinga i distrikta frå nedgang til auke, og peikar i den nye distriktsmeldinga på fleire tiltak som skal kunne bidra til snuoperasjonen.

Målet vert likefullt kritisert for å vere både naivt og urealistisk. Samfunnsforskar Jonas Stein ved UiT Noregs arktiske universitet synte i Politisk kvarter på NRK til at flyttestraumen har gått frå bygd til by i tiår etter tiår, trass i at det har vore eit politisk mål å oppretthalde befolkningsmønsteret i distrikta sidan 1977.

Ifølgje kommunal- og distriktsminister Sigbjørn Gjelsvik (Sp) er det derimot realistisk å få til auke, og i intervju med Dag og Tid førre veke svarte han at det endåtil var mogleg å få til utan auka innvandring framover.

Ser ein på tala bak folketalsutviklinga i distrikta dei siste tiåra, er det derimot så godt som umogleg å sjå korleis det skal gå. Ikkje berre har folketalsvekst i mange kommunar i stor grad vore avhengig av nettoinnvandring. Nettoinnvandring har også vore den einaste positive faktoren for folketalet i over 200 av dei minst sentrale kommunane i landet samla dei siste 20 åra.

Høgste på nær 60 år

Vi skal ta det steg for steg, og startar med ei lita leserettleiing: Når det i offentlege utgreiingar og meldingar vert snakka om distriktskommunar versus meir sentrale kommunar, er det ut frå ein indeks der kommunane er rangerte etter kva tilgang innbyggjarane har til arbeidsplassar og private og offentlege tenester. Den såkalla sentralitetsindeksen er utarbeidd av SSB og har seks nivå – frå dei minst sentrale kommunane (som Vardø, Røst, Utsira, Nore, Uvdal, Eidfjord, Ulvik og Dovre) på sentralitetsnivå 6, til dei mest sentrale (Oslo, Bærum, Lillestrøm, Lørenskog og Rælingen) på nivå 1.

Det er fyrst og fremst kommunane på dei to lågaste sentralitetsnivåa, 5 og 6, som vert rekna som distrikt. Etter den nyaste sentralitetsindeksen frå SSB dekkjer desse to nivåa 60 prosent av dei 356 kommunane i landet, heile 72 prosent av arealet, men berre 14 prosent av innbyggjarane.

Og kva er det som pregar folketalsutviklinga i desse kommunane i dag?

Vel, i distriktsmeldinga regjeringa la fram førre veke, kan vi lese at mange av distriktskommunane fekk folketalsnedgang snudd til auke i fjor, som følgje av dei 27.000 flyktningane frå Ukraina som då vart busette i norske kommunar.

Bakgrunnstal Dag og Tid har fått frå Kommunal- og distriktsdepartementet syner at ukrainarane gav vekst i heile 102 kommunar som ville hatt nedgang utan dei, inkludert 42 av dei minst sentrale kommunane, 40 av kommunane på sentralitetsnivå 5, og 15 av dei 65 kommunane på nivå 4. Faktisk medførte flyktningane frå Ukraina at kommunane på desse tre sentralitetsnivåa i fjor hadde den høgste folketalsveksten som det finst tal for heilt tilbake til 1966.

Truleg ser veksten i folketal til å halde fram, for det er venta at det i år kjem endå fleire flyktningar, inkludert ukrainarar, til Noreg enn i fjor, ifølgje distriktsmeldinga.

Ned i over halve landet

Ser vi vekk frå ukrainarane, er folketalsutviklinga i fleirtalet av distriktskommunane derimot nedslåande. Både i 2018, 2019 og 2020 gjekk dei til saman 280 kommunane på sentralitetsnivå 4, 5 og 6 ned i folketal.

For litt over 200 av dei same kommunane, inkludert 175 kommunar på sentralitetsnivå 5 og 6, er nedgangen både større og meir langvarig. Desse kommunane opplevde nedgang i folketalet gjennom alle dei fem åra før flyktningane frå Ukraina tok til å kome, og har totalt hatt folketalsnedgang i 11 av dei 20 siste åra. Bakgrunnstala syner dessutan at den netto innanlandske fråflyttinga frå desse kommunane samla tel fleire tusen personar årleg, og at dei også har hatt fødselsunderskot kvart år dei siste 20 åra.

Dermed er nettoinnvandringa den faktoren som har bidrege positivt til folketalet i desse distriktskommunane i løpet av alle dei 20 siste åra. Folketalet deira var òg i vekst berre i nokre år etter EU-utvidinga austover, då talet på arbeidsinnvandrarar til Noreg var på det høgste.

Gjennom dei siste 20 åra har desse kommunane no gått tilbake med i snitt 885 innbyggjarar årleg. Utan innvandringa ville folketalsnedgangen derimot vore på 6750 årleg.

Alle piler nedover

Ser vi vekk frå ukrainarane som er venta å kome i 2023, er det heller ingen andre tydelege lyspunkt for folketalsutviklinga framover i dei litt over 200 kommunane som har hatt nedgang dei siste åra. Innvandringa frå Norden og Aust-Europa går ned, og talet på arbeidsinnvandrarar som flyttar heim att, har auka. Mellom 2018 og 2021 var nettoinnvandringa til desse kommunane òg tilbake på same nivået som før EU-utvidinga i 2004.

Samstundes ligg det ifølgje folketalsframskrivingane til SSB an til at innvandringa til Noreg generelt kjem til å halde fram med å gå ned i åra framover, også i dei minst sentrale kommunane.

I tillegg er fødselsunderskotet, som vil seie at det er færre fødde enn døde i dei over 200 kommunane, sterkt aukande. Frå å liggje på eit par hundre årleg tidleg på 2000-talet, har underskotet dei siste åra auka frå rundt 1500 i 2017 til 3200 i 2022.

SSBs framskrivingar fortel òg at folketalet i dei minst sentrale kommunane i landet, dei på sentralitetsnivå 5 og 6, kjem til å halde fram med å gå ned. Publikasjonen Regionale utviklingstrekk, laga av Kommunal- og distriktsdepartementet i 2021, syner til desse framskrivingane, som seier at dei mest sentrale kommunane kan vekse med rundt 8 prosent dei neste 10 åra, medan dei minst sentrale i same periode kan få 1 prosent færre innbyggjarar.

– Uunngåeleg nedgang

Forskingsinstituttet Telemarksforsking meiner derimot at SSBs framskrivingar er for optimistiske når det gjeld dei minst sentrale kommunane, og legg til grunn at folketalet der kjem til å gå ned meir enn 1 prosent.

Seniorforskar Knut Vareide ved Telemarksforsking seier at SSB baserer seg på at den netto innanlandske utflyttinga frå distriktskommunar skal stabilisere seg framover, mellom anna fordi befolkninga i distrikta vert stadig eldre.

– Men det er ikkje nytt at vi har ei eldrebølgje i distrikta, og flyttemønsteret har ikkje endra seg av det så langt. Vi trur ikkje det plutseleg kjem til å skje no heller. Og i og med at vi ikkje ser det som truleg med noka stor tilflytting til distriktskommunane heller, kjem fødselsunderskotet i desse kommunane til å verte endå større framover. Dermed er det uunngåeleg med ein større nedgang i folketalet her framover. Det einaste som kan stoppe nedgangen, er om innvandringa aukar til opp mot 1 prosent i året. Innvandringa er den store jokeren. Men i framskrivingane no ligg det inne ein auke på 0,2 prosent, seier han.

– Så du trur ikkje regjeringa kan klare å snu folketalsutviklinga i distrikta?

– Alt kan jo skje i framtida, men nei, vi meiner det er svært usannsynleg at utviklinga snur. Skal ho gjere det, må det svært kraftige verkemiddel til, og ein heilt annan distriktspolitikk, ikkje justeringar og endringar, som no. Då trengst det noko radikalt nytt til som ingen har tenkt på før, meiner Vareide.

Spørsmål og ulne mål

I distriktsmeldinga varsla regjeringa at distriktskommunar skal få fleire statlege arbeidsplassar, og at statlege bedrifter skal kunne ha fleire desentraliserte stillingar. I tillegg vil regjeringa auke tempoet i utbygginga av høghastigheitsbreiband i distrikta, gje kommunane meir fridom i arealpolitikken, for at dei sjølv skal kunne leggje meir til rette for bustadbygging og næringsutvikling, og ho vil vurdere om ein større del av låna frå Husbanken skal gå til bustadbygging i distriktskommunar og vurdere meir sletting av studiegjeld for dei som flyttar til Finnmark.

Vareide trur at fleire statlege arbeidsplassar i distrikta kjem til å ha effekt på folketalet, men seier samstundes at det offentlege alt har sentralisert så sterkt nokre stader at det har gått ut over arbeidsplassar òg i næringslivet.

– For å få til vekst må dei då både kompensere for at det offentlege har sentralisert, og kompensere med ekstra vekst i næringslivet. Og så er spørsmålet om dei skal flytte statlege arbeidsplassar til dei verkelege distriktskommunane på sentralitetsnivå 5 og 6. Det ville ha hjelpt, men det er ikkje det same som å leggje fleire arbeidsplassar til Tønsberg og Bodø, seier Vareide.

Når regjeringa snakkar om å auke folketalet i distrikta, er det ikkje berre sentralitetsnivå 5 og 6 ho inkluderer, men også dei 65 kommunane, distriktsbyane og regionsentera på sentralitetsnivå 4, som til dømes Narvik, Kristiansund, Voss, Stord, Flekkefjord, Risør og Eigersund.

Målet er altså at dei 280 kommunane på desse tre nivåa samla skal ha folketalsvekst. Kommunal- og distriktsminister Gjelsvik understrekar likevel, i intervju med Dag og Tid, at han ikkje kjem til å vere nøgd med ein samla auke, dersom nokre enkeltområde samstundes vert tømde for folk.

Vareide meiner målet er så ullent at det er ikkje er sikkert det bidreg til særleg.

– Mange av kommunane på nivå 4 er ikkje eingong kommunar vi tenkjer på som distrikt. Dette er folkerike kommunar som i stor grad har vekst i folketalet per no. Dimed vil det vere langt enklare for regjeringa å få til vekst i sentralitetskategori 4, 5 og 6 samla, men det er ikkje dermed sagt at det kjem til å hjelpe kommunane på sentralitetsnivå 5 og 6, seier han.