Samferdsel

Jon Hustad

jon@dagogtid.no

Alle store offentlege samferdselsprosjekt i Noreg kjem med ei samfunnsøkonomisk utrekning på førehand. Vert det lønsamt eller ikkje å byggja ein ny tunnel her eller der? Kan det løna seg at det og det samfunnet får ei ny bru? Og er det verkeleg naudsynt at folket i Asker skal få ein ny motorveg til Oslo for 40 milliardar kroner? Dag og Tid har snakka med ei rekkje personar som anten lagar samfunnsøkonomiske utgreiingar eller har som oppgåve å evaluera utrekningane etter at prosjekta står ferdige. Dei har snakka fritt mot ikkje å verta siterte med namn. For å seia det slik: Å finna ut av lønsemda for prosjekt som ikkje er gjennomførte, er ikkje nett eksakt vitskap.

Lat oss taka eit konkret døme: Eiksundsambandet, som knytte øykommunane og fastlandet på Søre Sunnmøre saman. Alt i 1978 vart eit lobbyselskap sett ned, og masinga på politikarane byrja. «Søre Sunnmøre må verta éin arbeidskraftregion, industrien kan ikkje overleva utan felles kompetanse», vart mantraet. Men regjering etter regjering, storting etter storting sa nei, alle utrekningar synte at prosjektet ikkje var samfunnsøkonomisk lønsamt. Til slutt gav likevel Stortinget etter for presset: Dei vedtok å byggja det som skulle verta verdas djupaste undersjøiske tunnel.

Gje dei middag!

Arbeidet byrja i 2004, og tunnelen mellom Ørsta og Hareidlandet stod ferdig i 2008. Før, undervegs og etterpå latterleggjorde samfunnsøkonomar prosjektet. Tunnelen vart sjølve erkedømet på alt det galne norske politikarar gjorde og vedtok i samferdselssektoren. I 2009 laga Dagens Næringsliv ei sak om manglande lønsemd i norsk samferdsel. Ein av dei som vart intervjua, var forskingsleiar Gisle Solvoll ved Handelshøgskolen i Bodø:

«Hvis du for eksempel ser på Eiksundtunnelen i Møre og Romsdal, så viser regnestykket at en for investerings- og driftskostnadene knyttet til tunnelen, kunne gitt brukerne gratis fergetransport i all fremtid og i tillegg servert dem en tre retters middag på hver tur, og allikevel hatt penger til overs.»

Gerhard Helskog i TV 2 tok derimot ein tur med ferja som før gjekk mellom Ørsta og Hareidlandet. Han tok med seg kokk og orkester. Dei om bord vart underhaldne og gjevne ein gedigen middag. Sjåarane fekk vita at alternativet til tunnel var middag, underhaldning og gratis overfart døgeret rundt. Det er ikkje til å koma forbi: Helskog laga særs godt fjernsyn den dagen.

Fortvila departement

Det departementet som har vore mest fortvila over at norske politikarar ikkje ser ut til å bry seg om samfunnsøkonomisk lønsemd, er Finansdepartementet. Men det same departementet har òg vore klar over at ein grunnleggjande veikskap ved utrekningar av samfunnsøkonomisk lønsemd, er at dei tradisjonelt ikkje har vorte evaluerte i ettertid. Ja, Finansdepartementet har i alle år laga den manualen ein skal nytta når ein reknar på framtida og lønsemd ved ikkje-realiserte prosjekt, men den brukarmanualen har mykje vore basert på økonomisk teori, og mindre på røynsle. Difor har departementet finansiert eit eige prosjekt, Concept, ved NTNU i Trondheim. Concept set enkelt og greitt i gang med evalueringar i ettertid.

Då kan vi gå attende til Eiksundsambandet og Noregs fremste eksportområde per capita frå fastlandet, nemleg Søre Sunnmøre. Korleis gjekk det etter at Eiksundsambandet vart opna? Den siste kostnadsramma før utbygginga var på 1145 millionar eller vel 1,1 milliardar. Den negative samfunnsnytten vart sett til 425 millionar i komande generasjon. For ei investering på 1,1 milliardar ville samfunnet sitja att med ei nytte på 700 millionar, kom altså samfunnsøkonomane fram til.

Tok feil

Dei bomma grovt. Evalueringa syner at Eiksundsambandet vart ei av dei mest lønsame samferdselsinvesteringane i Noreg nokon gong. Om ein reknar i 2008-kroner og diskonterer observert og forventa verdiskapinga mellom 2008 og 2048, vert vinsten på 1740 millionar. Skilnaden på den negative verdien det vart operert med før bygginga, og fasiten, vert altså på om lag 2,5 milliardar. Eiksundsambandet kjem til å vara mykje lenger enn 40 år, og dimed vert overskotet på mange milliardar, så sant Søre Sunnmøre fungerer normalt og samfunnet ikkje bryt saman.

Ein av grunnane til at prosjektet vart så lønsamt, var at vi ikkje fekk dei tradisjonelle overskridingane; kostnadene vart 70 millionar lægre enn planlagt. I tillegg vart trafikken mykje høgre enn økonomane trudde på førehand. Planen var at sambandet skulle ha bompengar i 15 år. Men alt etter vel seks år kunne ein særs nøgd samferdselsminister Ketil Solvik-Olsen til stor pomp og prakt stenga bomstasjonen. «Eiksundsambandet er ein inspirasjon. Det har vist at det å erstatte eit ferjesamband med bru eller tunnel fører til noko meir enn berre å ha eit fastlandssamband. Det skaper vekst, og knyter regionar saman», sa samferdselsministeren til Møre-Nytt.

Må ha utrekningar

Solvik-Olsen kom her med ein indirekte kritikk av dei som reknar på veg, og fleire samfunnsøkonomar vi har snakka med, seier det ikkje er ein heilt urett kritikk. For i samfunnsøkonomien som elles i samfunnet har vi det med å ignorera det vi ikkje veit. Men lat det vera sagt med ein gong: Sjølv om utrekningsmodellane ikkje er perfekte, tyder ikkje det at ein skal ignorera utrekningane eller lata vera å rekna på framtida. For vi menneske treng system som disiplinerer oss.

Tak noko så enkelt og vanskeleg som diskontering av framtidige summar til noverdi. Vi burde alle gjera det, men, syner massivt med forsking, vi gjer det likevel ikkje. Men i manualen frå Finansdepartementet er det heldigvis eit krav at utrekningane skal vera diskonterte til noverdi. Kva er så diskontering? Lat oss seia at byggjestart er om 20 år, eller at dei som vil ha prosjektet, påstår at det om 20 år skal gå med så og så mykje i overskot. Vi seier at talet er 1 milliard, og at vi reknar med at inflasjonen er 3,5 prosent. Om tjue år vil då éin milliard no vera det same som to milliardar då. Men då gjeld det same – nokolunde – omvendt: to milliardar då er éin milliard no.

Men vi menneske er ikkje laga slik at vi forstår dette. Om ein person er garantert to millionar der framme, syner all forsking, vil vi nytta desse to millionane lenge før. Og det sjølv om to millionar då ikkje er to millionar no. Samfunnsøkonomiske utrekningar syter for at politikarane får diskonterte tal.

Alternativ nytte

I tillegg er det slik at pengar eller ressursar alltid har alternativ nytte, det har lekfolk ein tendens til å gløyma. Vi forelskar oss i eit hus eller ein bil, nett slik er politikarar òg når dei vil ha eit prosjekt til heimregionen. Her kjem kalkulasjonsrenta inn. Den opphavlege kalkulasjonsrenta pla Finansdepartementet i manualen sin å setja til 7 prosent, som er den tradisjonelle avkastinga investert i finansmarknaden. Litt enkelt sagt: Staten kunne ha late vera å investera i Eiksundsambandet og i staden ha putta pengane inn i Oljefondet.

Så er det berre at etter terroråtaket i USA 11. september 2001, og særleg etter finanskrisa i 2008, har rentene gått i golvet. Difor har Finansdepartementet sett ned kalkulasjonsrenta til 4 prosent og vidare til 3 prosent etter 2030. Og her er vi framme ved ein av grunnane til at Eiksundsambandet har vorte så lønsamt. Evalueringa held seg til dei nye rentesatsane. Men her skal det understrekast at sambandet òg hadde vore lønsamt om ein hadde nytta 7 prosent som kalkulasjons- eller «lånerente». I alle høve så har mange norske prosjekt vorte meir lønsame i teorien sidan departementet har sett ned den teoretiske renta.

Den svarte boksen

Men hovudgrunnen til at Eiksundsambandet og ei rekkje vegprosjekt, til dømes Finfast, samanknytinga av Finnøy og Talgje med Rennesøy, og E6 til svenskegrensa, har vorte meir lønsame enn ein opphavleg trudde, er det ein innanfor økonomifaget puttar inn i «the black box», den svarte boksen. Inne i boksen plar økonomar plassera det dei ikkje kan kvantifisera på førehand eller ikkje heilt forstår. I hovudsak er manualen til Finansdepartementet og dei fleste andre land ein metode for å finna ut kor mykje vi sparer eller taper på transport om dette eller dette vert gjennomført. Her høyrer både auke i fritid og auke i arbeidstid inn saman med dei reine pengane. Ja, fritid har ein økonomisk verdi. Om staten kan frakta oss frå A til Å til ein lægre kostnad som attpåtil gjev oss betre tid, så er eit prosjekt lønsamt. Og motsett: Dersom ein korkje sparer tid eller pengar til saman, er prosjektet samfunnsøkonomisk ulønsamt. Samfunnsøkonomisk overskot er enkelt og greitt det samla overskotet den som yter servicen, anten det er staten eller private, og forbrukarane til saman, sit att med etter at eit tiltak har vorte gjennomført.

Men det er ikkje den låge transportkostnaden som er hovudgrunnen til at Eiksundsambandet har vorte så lønsamt. Det er det at folk finn kvarandre, som er så lønsamt. Ein stor felles arbeidsmarknad er i hovudsak lønsam av tre grunnar: Når folk finn kvarandre i eit stadig større fellesskap, lærer vi av kvarandre. Vi vert betre i det vi gjer, og i tillegg kan vi spesialisera oss i mykje høgre grad. Den andre hovudgrunnen er det vi kan kalla «matching». Folk har det med ikkje å passa saman. Di fleire vi har å velja mellom, di lettare er det å finna ein du passar saman med. Når du finn ein arbeidsgjevar som deler interessene dine, kan de i fellesskap få til meir enn i eit tilsvarande dårleg tilhøve. Og for det tredje har vi skala: Di fleire som kan nytta ei investering, di meir lønsam er denne investeringa.

Auka økonomisk vekst

Og dette er hovudgrunnen til at Eiksundsambandet har vorte så lønsamt. Indre strøk av Søre Sunnmøre var prega av gamal industri i Ørsta og mange offentleg tilsette i Volda. Ytre strok var derimot verdsleiande innanfor det som har med både under og over havflata å gjera, men mangla arbeidskraft. Etter at sambandet kom, har indre strok fått store og effektive butikksenter. I tillegg har området fått felles lækjarvakt og mykje meir effektiv bruk av Volda sjukehus. I si tid var Ørsta og Volda lufthamn – Hovden – ein samfunnsøkonomisk lite lønsam flyplass med stort sett berre statleg subsidierte ruter. No er flyplassen lønsam og subsidiane borte.

Lønsnivået i regionen har i tillegg gått rett opp etter sambandet. Industriarbeidarane i indre strok har teke seg arbeid til mykje høgre løn i ytre strok, og gamle verksemder vart lagde ned. Sambandet førte til mykje større spesialisering og auke i produktiviteten, og dimed både betre levestandard for innbyggjarane og høgre skatteinngang for det offentlege, syner evalueringa.

Desse fylgjeeffektane har delvis vorte integrerte i modellane til Finansdepartementet, men framleis er det slik at dei vert mykje ignorerte. I den opphavlege utrekninga av Eiksundsambandet var til dømes ikkje den positive effekten for flyplassen rekna inn. Men samstundes er det òg slik, understrekar økonomane vi har snakka med, at modellen vi har for utrekning, er nokså god, men kan verta betre. Det gode er nemleg det at om ein ser isolert på effektiv og kostnadsreduserande transport, er det som regel dei mest lønsame prosjekta der som òg er mest lønsame totalt.

Ikkje E39

Det som verkeleg er vanskeleg å finna ut, er kor mange som vil nytta seg av ei ny samferdselsåre. Kven kunne vita at sunnmøringane skulle verta så ivrige etter å nytta Eiksundsambandet, medan hardingane vart så lite ivrige etter å nytta Hardangerbrua?

Nei, denne artikkelen kan ikkje nyttast som prov på at ferjefri E39 mellom Kristiansand og Trondheim kjem til å verta samfunnsøkonomisk lønsam. For det fyrste har desse to byane alt ferjefri tilgang til kvarandre via E18 og E6. For det andre er det slik at til og med over Sognefjorden er trafikken i dag berre på 2000 køyretøy per døger. Det tyder ikkje at delar av strekninga kan vera lønsam å byggja ut, men i hovudsak er det slik at det meste av norsk industriproduksjon alt i dag har ferjefritt samband, og varene går austover for eksport via Oslo og Drammen.

Ein av grunnane til at Eiksundsambandet vart så lønsamt, var nett dette at verksemdene på øyane fekk bomfritt fastlandssamband til Austlandet. Er så samfunnsøkonomiske utrekningar verkeleg viktige? Morten Welde er ein av forskarane ved Concept. Han har granska Nasjonal transportplan for 2014–2023, som vart laga under samfunnsøkonomen Jens Stoltenberg. Welde og co fann «ingen samanheng mellom samfunnsøkonomisk lønnsomhet og hvilke prosjekter som ble prioritert for gjennomføring». Ting kan tyda på at til og med Stoltenberg har tapt trua på sitt eige fag.