Migrasjon

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Nyleg vedtok regjeringa innstrammingar i ordningane for ukrainske flyktningar i Noreg (sjå faktaboks). Målet er å få «et mer bærekraftig nivå på ankomstene», og «å utjevne ankomstnivået med våre naboland», ifølgje justisministeren.

Samla sett har det ikkje kome veldig mange fleire ukrainarar til Noreg enn til Sverige og Finland, men dei siste månadene har det kome flest til Noreg, nokre veker endåtil fleire enn til Sverige, Danmark og Finland til saman.

Talet på ukrainarar som har søkt om kollektivt vern i Noreg, er no oppe i rundt 68.000, som svarar til nær 1,3 prosent av folketalet. Det gjer Noreg til eit av dei ti landa i Europa som har motteke flest ukrainske flyktningar jamført med eige folketal. Men Noreg ligg - slik grafen under syner - langt bak land som Tsjekkia, Polen, Litauen, Bulgaria og Slovakia.

Samstundes er det no ein gryande politisk diskusjon om pengebruken til mottak av ukrainske flyktningar. Og KS, interesseorganisasjonen for kommunesektoren, har varsla at den store tilstrøyminga av flyktningar over så lang tid skapar stort press på tenestetilbodet i kommunane.

Norske kommunar og politikarar er ikkje dei einaste som varslar om utfordringar. I Polen, der over halvannan million ukrainarar har søkt om asyl eller mellombels vern, er folks støtte til å ta imot flyktningane no fallande. Frå EU-kommisjonens Ukraina-rådgjevar Lodewijk Asscher kom det alt i sommar åtvaringar om ein gryande solidaritetstrøttleik overfor dei ukrainske flyktningane i EU.

Over 5,9 millionar av dei meir enn 6 millionane ukrainarar som har flykta frå heimlandet, har søkt mot Europa, ifølgje FNs høgkommissær for flyktningar, UNHCR.

Solidaritetstrøttleik er derimot berre eitt av dilemmaa europeiske land no står andsynes i flyktningpolitikken.

Kald krigsvinter

Eit anna dilemma er at det etter snart to år ikkje er noko som tyder på at flyktningstraumen ut av Ukraina kjem til å snu eller stoppe med det fyrste. Ukraina er på veg inn i ein ny krigsvinter, samstundes som pengestøtte frå både USA og EU sit lenger inne enn før. «Vinn Putin? Førebels ser han ut til å gjere det», skreiv Economist nyleg.

Dimed er det også eit dilemma, ikkje minst for Ukraina, at menn i stridsdyktig alder òg er blant dei som finn vegen ut av landet, på same tid som det ukrainske forsvaret treng meir folk. Dei fleste menn mellom 18 og 60 år har sidan krigen braut ut, hatt forbod mot å forlate landet, men ifølgje BBC har nær 20.000 flykta for å unngå å verte innkalla til teneste.

Dei mange som forlèt landet, skapar tomrom på andre arenaer òg. Ukrainske Center for Applied Research anslår at arbeidsstyrken i Ukraina er redusert frå 15,6 millionar personar i 2021 til 11–12 millionar i år. Ifølgje rapporten deira Future of Ukraine Workforce frå mai i år er det mangel på arbeidskraft og mange ledige stillingar i både vestlege og sentrale delar av landet, og i nokre typar yrke er det også mangel på faglærte. Rapporten set òg ord på frykta for at fleire av dei som har flykta, truleg ikkje kjem tilbake, og at endå fleire menn kan forlate Ukraina etter krigen for å sameinast med familien som har drege.

Lite mellombels

Ordninga med mellombels kollektivt vern, som EU, Noreg og andre europeiske land innførte kort tid etter den russiske invasjonen, sikra at ukrainarane som flykta frå krigen, kunne søkje opphald i Europa. Dei treng ikkje ha vore busette i område som er direkte råka av krigen, eller ha individuelt behov for vern for å få opphald. Ved opphald får dei mellombels rett til å kunne arbeide og ta utdanning, og rett til helsehjelp, i andre europeiske land.

Grete Brochmann, professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi ved Universitetet i Oslo, seier at mellombels kollektivt vern er eit viktig politisk instrument å ha i akutte situasjonar.

– Det er dels ei praktisk ordning når det kjem store grupper i løpet av kort tid. Når ein ikkje handsamar asylsøknader individuelt, kan prosessen gå raskt, og det er også ein av intensjonane bak. I tillegg har ordninga ei viktig opinionsdannande side i og med at ho gjev tydelege signal om at vernet er mellombels. Det er ikkje snakk om varig innvandring, det er snakk om vern medan det er krig, seier ho.

Dette siste poenget meiner ho derimot det er sett for mykje vekk frå i mottaket av ukrainske flyktningar.

Brochmann, som har leidd to utval om innvandring til Noreg og jobba med internasjonal migrasjon i ei årrekkje, seier mellombels kollektivt vern for krigsflyktningar fyrste gong vart gjeve under Bosnia-krisa på 1990-talet, og at det då vart gjeve med klart pålegg om retur.

– Den gong var det snakk om «tospora løp» eller integrering i returperspektiv: Ein prøvde å halde fast ved at folk skulle tilbake, samstundes som det også vart sett i gang integrasjonstiltak. Det er ei vanskeleg balansering. Så enda dei rett nok med å gje flyktningane amnesti før det var gått fire år, men prinsippet om at dei skulle returnere, vart halde fram heilt til kontrabeskjeden var eit faktum. Det har i liten grad skjedd no andsynes ukrainarane. Både forskarar og andre som uttalar seg, ser ut til å leggje til grunn at ukrainarane kan velje sjølv, seier ho.

Eit spørsmål om retur

Ordninga med mellombels kollektivt vern er tidsavgrensa både i EU og i Noreg og kan fornyast årleg i opptil tre år. Etter tre år er det mogleg å få nytt mellombels løyve etter individuell vurdering frå Utlendingsdirektoratet (UDI), og eit slikt løyve gjev grunnlag for permanent opphaldsløyve.

Tidlegare i haust forlengde EU-landa ordninga med mellombels vern fram til mars 2025. Noreg gjorde førre forlenging i januar og har no ei ordning som gjeld til mars 2024.

Kva som skjer når ordninga ikkje lenger kan forlengjast, er i stor grad i det blå. Det som er sikkert, er at det også kan by på dilemma.

Ifølgje ei undersøking gjennomført av UNHCR i sommar ønskjer eit fleirtal av dei ukrainske flyktningane i EU å returnere til heimlandet når krigen er over, men det er òg mange som håpar å kunne verte verande. Ei undersøking frå Norsk institutt for by- og regionforsking i fjor synte at berre éin av fire ukrainarar i Noreg ville returnere så snart krigen er over.

Brochmann understrekar at det er opp til styresmaktene å avgjere om dei med mellombels vern, skal returnerast eller ikkje.

– Dette er i utgangspunktet ikkje noko dei sjølve kan velje. Men om det ikkje vert noka fredsløysing innan rimeleg framtid – om folk slår seg ned og vert integrerte og barna får vener – vil det vere mykje motstand og opposisjon mot retur etterpå, seier ho.

– Og går det svært lang tid, vil høvet til retur verte svakare og svakare. Skal ein ta vare på det instrumentet mellombels kollektivt vern er, må styresmaktene likevel halde på at folk skal returnere – i alle fall innan rimelege grenser, legg ho til.

Ingen plan

Justisdepartementet stadfestar at den norske regjeringa ikkje har ein klar plan for dei ukrainske flyktningane i Noreg når det mellombelse vernet går ut.

– Her kan ein tenkje seg fleire løysingar. Det kjem mellom anna an på korleis situasjonen utviklar seg i Noreg, i resten av Europa og ikkje minst i Ukraina, svarar statssekretær Even Eriksen (Ap) i ein e-postkommentar.

Spørsmål om regjeringa vurderer endringar i ordninga om mellombels kollektivt vern for ukrainske flyktningar, får følgjande svar:

– Regjeringa følgjer situasjonen tett, og vi vurderer fortløpande behovet for endringar, skriv Eriksen.

I Sveits, som også står utanfor EU, har styresmaktene ei anna tilnærming. I tillegg til å ha forlengt ordninga med mellombels kollektivt vern fram til mars 2025, har regjeringa òg tydeleggjort – gjennom ein eigen returstrategi – at dei fleste ukrainske flyktningane i landet må returnerer seks til ni månader etter at perioden med kollektivt vern går ut. Returstrategien opnar også for å gje økonomiske insentiv til retur.

Brochmann trur fleire land kjem til å verte tydelegare på at vernet er mellombels, og at dei ukrainske flyktningane bør returnere, dersom tilstrøyminga av folk frå Ukraina held fram. Ho ser heller ikkje vekk frå at det då kjem til å kome andre innstrammingar også.

– Om krigen trekkjer ut og tala på flyktningar held fram med å vere høge, reknar eg med det kjem nye forsøk på å setje grenser, sjølv om dette er ein krig som vekkjer sterkt engasjement, og alle i utgangspunktet er svært for å hjelpe ukrainarar og Ukraina, seier ho.

Menn på flukt

Tal frå EU-kommisjonen frå august syner at kvinner utgjer nær halvparten av dei ukrainske flyktningane som har fått mellombels vern i EU, medan rundt 30 prosent er barn, og 20 prosent er vaksne menn.

I Noreg har delen vaksne menn over 18 år auka frå rundt 20 prosent av dei som kom i 2022, til nær 30 prosent i år, ifølgje statistikk frå UDI. Over 80 prosent av desse igjen er under 60 år, får Dag og Tid opplyst frå fagleiar Runar Pedersen i direktoratet.

Med andre ord er over 13.000 av ukrainarane som har fått kollektivt vern i Noreg, i militærtenestedyktig alder. Har dei tre eller fleire barn, kan dei ha fritak frå forbodet mot å forlate landet, men kor mange av dei som har det, har ikkje UDI tilgjengelege tal på.

Overfor Nettavisen har direktoratet likevel stadfesta at nokre av mennene i tenestedyktig alder har oppgjeve «unndragelse av militærtjeneste» eller «frykt for bli innkalt til militærtjeneste» som årsak til å ønskje asyl, men ifølgje Pedersen fører ikkje UDI statistikk på kor mange dette gjeld heller.

Tidlegare hærsjef Robert Mood seier til Nettavisen at han meiner Noreg bør sende dei som har unndrege seg militærteneste, tilbake til Ukraina. Argumenta hans er at det i Noreg er straffbart å unngå å møte til militærteneste, og at Noreg gjer Ukraina ei bjørneteneste ved å la desse opphalde seg her i landet i staden for å forsvare landet sitt.

Men ifølgje Brochmann finst det ikkje noko klart regelverk på feltet.

– Kva ein gjer med avhopparar, vert i hovudsak eit politisk spørsmål, seier ho.

– I samsvar med EU

Så langt i år har UDI avslått søknadene til om lag 3 prosent av ukrainarane som har søkt asyl i Noreg. Pedersen syner til at dei som har fått avslag, i hovudsak er omfatta av Dublin-forordninga, som plasserer ansvaret for å handsame ein asylsøknad i det EU-landet asylsøkjaren fyrst kjem til, eller dei har hatt opphald i eit trygt tredjeland før dei kom til Noreg.

– Tek Noreg i dag imot ukrainarar som ville fått avslag i andre nordiske land?

– Vi er ikkje kjende med at det norske regelverket medfører at personar som flyktar frå krigen i Ukraina, vil få kollektivt vern i Noreg, men ikkje i andre land, seier Pedersen.

Ifølgje Evensen i Justisdepartementet er det ein mål for Noreg å ha eit regelverk som ikkje skil seg vesentleg frå resten av Europa, både når det gjeld det mellombelse kollektive vernet, og når det gjeld ordningar for ukrainarar som har fått innvilga kollektivt vern. Såleis er det det innstramminga no står om.

– Snillast i klassen

Den siste tida har det vorte påpeika at Noreg har betre mottaksordningar for ukrainarar enn andre nordiske land. Ukrainarane som får mellombels vern i Noreg, får til dømes rettar tilsvarande andre flyktninggrupper, medan dei som kjem til Sverige, får rettar som asylsøkjarar.

Brochmann seier Noreg er snillast i klassen i Norden også når det gjeld den økonomiske støtta ukrainske flyktningar får.

– Det er vanskeleg å rekne presist, men det er snakk om at dei i Noreg får to til fire gonger så mykje støtte som i Sverige og dobbelt så mykje som i Danmark, seier ho.

Brochmann har såleis forventa at Noreg kom til å gjere innstrammingar i ordningane. Ho trur derimot ikkje innstrammingane som no vert gjorde, har stor effekt på innkomsttala. Til det er det framleis for stor skilnad på ordningane i Noreg og andre land, slik ho ser det.

– I tillegg er straumen sjølvforsterkande: Har det kome mange, kjem gjerne fleire til, seier ho.

– Ikkje berekraftig

Ein kan òg innvende at det er ei underleg innstramming regjeringa gjer. For om målet er at ukrainarane skal returnere når krigen ein dag vonleg er over, kva hjelper det då å hindre dei i å reise tilbake og halde kontakt med familie og lokalsamfunn i mellomtida?

Og er kutt i barnetrygd den mest føremålstenlege måten å hindre folk frå å kome?

Evensen seier endringane er til for at Noreg ikkje skal stå fram som vesentleg meir attraktivt enn land vi kan jamføre oss med.

– Gjennom heile denne hausten har det kome fleire fordrivne frå Ukraina til Noreg enn til dei andre nordiske landa til saman. I ein slik situasjon må vi vere viljuge til å sjå på ordningane som kan bidra til at Noreg verkar meir attraktivt enn dei andre landa, sjølv om vi framleis skal vareta dei som kjem, på ein god måte, skriv han.

– Regjeringa vil ha «et mer bærekraftig nivå på ankomstene». Kva er eit berekraftig nivå?

– Det gjev inga meining å snakke om eit konkret tal. Det som er faktum, er at det har kome fleire fordrivne til Noreg enn til dei andre nordiske landa til saman gjennom hausten. Dette er ikkje berekraftig over tid, skriv Evensen.