VELFERD

Per Anders Todal

peranders@dagogtid.no

Kommersielle velferdstenester ser ut til å bli ei av dei store stridsspørsmåla i valkampen i haust. Éin grunn til dette er skandalar som den VG avslørte i mai: Stiftelsen Fyrlykta fekk på fire år ein halv milliard frå den norske staten for å skaffe fosterheimar, og skulle vere driven på ideelt grunnlag. I røynda hadde stiftinga eit overskot på 52 millionar kroner. Stiftinga flytta pengar til utlandet og tok ut store summar i utbyte og løn.

Men det er òg meir grunnleggjande problem på dette feltet som er verd å debattere. Er det rett at ei rekkje ordinære velferdstenester, finansierte over skattesetelen, skal vere ekstremt god butikk for investorar? Velferdsstaten har blitt ei mjølkeku for store kapitalinteresser, og vinstane frå drifta til selskapa kan hentast ut på meir eller mindre synlege måtar: som utbyte til eigarar, løn til leiarar eller honorar til styremedlemmer, gjennom internfakturering eller lån innanfor konsernet, eller som vinst ved sal av selskapet.

Enorm forteneste

Her er nokre få døme frå dei siste åra som syner kor lukrativt det kan vere å drive velferd:

Dei to investorane bak selskapet Grenland Barnehagedrift selde i fjor barnehagekjeda si med ein vinst på kring 200 millionar kroner etter 12 års drift..

Det private Mestrings- og læringssenteret, som driv med omsorg for personar med åtferdsvanskar, hadde i fjor eit resultat før skatt på nesten 17 millionar, og ein driftsmargin på 22 prosent, skreiv Trønder-Avisa i juni. Resultatet tilsvarte ein halv million i forteneste per brukar. Inntektene til selskapet kjem frå fleire norske kommunar.

Sju kommersielle aktørar i norsk barnevern hadde eit overskot før skatt på 550 millionar kroner frå 2009 til 2013, skreiv Aftenposten i 2014.

Selskapet Norlandia Care, som driv barnehagar, sjukeheimar og asylmottak i Noreg og Sverige, gav i 2015 og 2016 til saman 102 millionar kroner i utbyte til eigarane. To av eigarane, Benn Harald Eidissen og Even Carlsen, selde seg i fjor ut av selskapet med ein vinst på til saman 500 millionar kroner.

Når det blir henta ut så mykje profitt frå verksemder som i all hovudsak lever av skattepengar, er det ikkje rart at det blir eit politisk stridstema. Men korleis kom vi hit, og korleis kan det vere så mykje forteneste å hente på ganske ordinære velferdstenester?

Idealisme og profitt

Private aktørar som yter velferdstenester, spratt opp frå grasrota i Noreg lenge før vi fekk ein velferdsstat. Dei første sanitetsforeiningane vart starta alt på slutten av 1800-talet, og kristne organisasjonar har drive sjukeheimar, barnehagar og rusomsorg i Noreg i mange tiår. Men sidan slutten av 1990-talet har det kome nye typar aktørar inn på velferdsfeltet, nemleg selskap og store konsern som leverer tenester på kommersielt grunnlag. Bak fleire av dei store aktørane i den norske velferdsmarknaden står det internasjonale investeringsfond som gjerne er registrerte i skatteparadis.

Slike fond har folk som er flinke til å rekne, og dei har oppdaga at det å levere tenester til nordiske velferdsstatar kan by på ei forbløffande høg avkastning. Vi finn det same fenomenet i nabolandet vårt, som har gått mykje lenger i privatisering av velferd. Ein studie frå Statistiska Centralbyrån i Sverige i 2009 viste at kommersielle velferdsselskap hadde ei kapitalavkastning på 15 prosent i snitt, nær det dobbelte av resten av næringslivet.

Låg risiko

Marginane er påfallande gode for mange av velferdsinvestorane. Dei fem største selskapa som driv med barnevern i Noreg, har ei kapitalavkastning på kring 22 prosent, synte eit notat frå De Facto i år. Ei slik avkastning på kapitalen er noko ein vanlegvis berre finn i bransjar med høg risiko (i gode tider, vel å merke). Men i velferdsbransjen er risikoen lågare enn i dei fleste andre bransjar. Dette er ikkje ein marknad som brått kan svikte, for kommunane er pålagde å sikre desse tenestene til befolkninga. Kontraktane om velferdstenester er som regel langsiktige, og staten og kommunane i Noreg er dei sikraste betalarane som finst.

At det kan vere mykje pengar å tene på til dømes avanserte, private legetenester, er forståeleg. Og det er lett å skjøne at eksklusive privatskular kan vere god butikk i andre land. (I Noreg er det ikkje lov å ta utbyte frå privatskular). Men korleis kan det vere så mykje å hente på tenester som barnevern eller sjukeheimar? For å få oppdrag i anbodskonkurransar må velferdsselskapa tilby tenestene billegare enn kommunane eller staten kunne ha levert dei same tenestene sjølv. Og i tillegg konkurrerer velferdskonserna i mange høve med ideelle organisasjonar som ikkje skal ha profitt på verksemda si.

Når kvaliteten på tenestene ikkje skal vere dårlegare enn eit tilsvarande offentleg tilbod ville vore, verkar det underleg at det går an å gjere så god butikk ut av vanlege velferdstenester. Og eldreomsorg, barnehagar og barnevern er ikkje felt der ein kan kutte særleg mykje kostnader ved hjelp av stordrift eller teknologiske framsteg: Det aller meste av kostnadene går til arbeidskrafta, og det er grenser for kor mykje ein kan effektivisere omsorga for barn, gamle og sjuke utan at det går på kvaliteten laus.

Lågare løn

Men hovudforklaringa på profitten er ganske enkel, meiner Linn Herning, forfattar av boka Velferdsprofitørene frå 2015.

– Kring 80 prosent av kostnadene ved drifta av velferdstenester går til personalutgifter, og det er der det blir kutta, seier Herning, som er leiar i Alliansen For Velferdsstaten.

Ho viser til at dei tilsette hos dei kommersielle aktørane i snitt har lågare ansiennitet, lågare kompetanse og dermed lågare løn enn dei kommunalt tilsette på same fagfelt. I dei kommersielle føretaka arbeider dei tilsette fleire timar per årsverk, og dei har jamt over dårlegare pensjonsordningar.

Spørsmålet om pensjon er særleg interessant, meiner Herning. Privateigde barnehagar har i utgangspunktet same driftstilskot frå kommunen som kommunale barnehagar. Men pensjon er halde utanfor, og dei private barnehagane får eit flatt tilskot tilsvarande 13 prosent av lønskostnadene som er meint å dekkje pensjonskostnader for dei tilsette. Problemet er at ein stor del av desse pengane ikkje går til pensjon. I snitt tilsvarer pensjonsutgiftene for dei tilsette i private barnehagar berre kring sju-åtte prosent av lønskostnadene, synte ein studie frå Telemarksforskning i 2014. Dermed kan mykje av dei skattepengane som var meint å gå til pensjon for dei tilsette, i staden hentast ut i form av utbyte til eigarane.

– Inntektene til selskapa er skattefinansierte og difor sikre, og avkastninga på investert kapital i velferdstenestene er ekstremt høg. Det er ikkje rart at dette tiltrekkjer seg oppkjøpsfond og andre investorar. Det er nett slike ting dei ser på, seier Herning.

Ideelle taper

Ho påpeikar òg at dei nye, kommersielle aktørane i velferdsbransjen har konkurransefordelar overfor dei ideelle aktørane. På 1970-talet vart dei ideelle organisasjonane som dreiv barnehagar, pålagde å gje dei tilsette same løns- og pensjonsvilkår som dei kommunale barnehagane. Desse organisasjonane dreg difor på store utgifter til tidlegare opptent pensjon, noko dei nye, kommersielle aktørane slepp. Dette er truleg ei årsak til at dei ideelle aktørane no blir utkonkurrerte av dei kommersielle. Sidan 2005 har talet på ungar i kommersielt drivne barnehagar i Noreg auka med 46.400, medan talet på ungar i barnehagar drivne på ideelt grunnlag har auka med berre 1600, skreiv Klassekampen i mai.

Ansvarsfråskriving

Det kan vere fleire rasjonelle grunnar til at stat og kommune slepper til private aktørar på velferdsfeltet. Barnehageforliket frå 2003 vart til dømes realisert ved å opne for fri etablering av private barnehagar med garanti om kommunale tilskot. Bruken av private kan òg vere motivert av eit ønske om å skape større mangfald i tilbodet til befolkninga. Men iblant kan det òg handle om ansvarsfråskriving, meiner Herning.

– Eg trur slike motiv kan spele ei rolle, kanskje særleg når det gjeld særleg ressurskrevjande einskildbrukarar. Det kan nok vere at mange i kommunane synest det er greitt å setje bort dette arbeidet.

Men dersom det offentlege tilsynet med tenestene ikkje er godt nok, inneber det òg risiko for at aktørane utnyttar systemet og kuttar kostnader uforsvarleg mykje, meiner Herning.

– Om eit selskap køyrer med for låg bemanning og lite kompetanse, aukar risikoen for at noko kan gå gale. Eg meiner det er ein tydeleg samanheng mellom kostnadskutt og auka risiko, og vi har allereie hatt ein del katastrofale saker i barnevernet. Når det gjeld barnehagar, kan kommunen seie at foreldra berre kan byte barnehage om dei er misnøgde. Men i barnevern og på asylmottak er det snakk om brukarar som knapt har noko val. Og det er på desse felta vi har sett dei grovaste sakene og den største profitten.

Meir makt

Når det gjeld asylmottak, har kommersielle aktørar blitt heilt dominerande dei siste åra, med kring 70 prosent av plassane. Men bruken av kommersielle selskap har òg auka mykje på barnevernsfeltet. Ansvaret for barnevern er delt mellom stat og kommunar, og særleg er staten ein storkjøpar av private tenester. Kring 70 prosent av dei 2,3 milliardane staten brukar på private barnevernstenester, går til kommersielle aktørar, og fem store selskap har tre fjerdedelar prosent av denne «marknaden».

At nokre få storkonsern har teke over meir og meir av det private velferdstilbodet, er ikkje eintydig negativt, meiner Herning.

– I blant kan små aktørar vere verre enn store. I barnevernet har det vore ein del cowboyverksemd, og dei store er som regel meir profesjonelle. Men dei store selskapa har òg makt til å endre den politiske debatten, fordi dei har heilt andre ressursar til PR- og lobbyverksemd.

Oligopol

Når dei store aktørane på velferdsfeltet har blitt så dominerande i marknaden, byd det òg på andre problem, meiner Karl Henrik Sivesind, som er forskar ved Institutt for samfunnsforsking og leiar for forskingsprosjektet «Rammebetingelser og ringvirkninger av velferdsmiks».

– Marknaden for velferdstenester er ikkje verkelege marknader med reell konkurranse, og det er éi av forklaringane på den store avkastninga. Det verkar som om politikarane har meint at det er viktigare å få inn private enn det er å få ein marknad til å fungere, meiner Sivesind.

– Dei offentlege monopola er i ferd med å bli erstatta med oligopol. Dei store aktørane har makt til å skvise ut dei små, og kan setje opp prisane i neste runde.

Smetthol

Sivesind trur ikkje kommunane og staten klarer å vere tydelege nok i krava dei stiller til velferdsselskapa.

– Det er nesten umogleg å spesifisere krava godt nok til å sikre kvaliteten på tenestene. Dei som skal tene pengar på dette, vil alltid leite etter smetthol, og det er kostnadskrevjande å kontrollere dei godt nok.

Det er likevel mogleg for staten og kommunane å stille strengare krav til velferdstilbydarane enn i dag, meiner Sivesind.

– Det er sakleg grunnlag for å stille strengare krav til mellom anna kompetanse, løn og arbeidstilhøve for dei tilsette. Til dømes kan du krevje at barnehagane faktisk brukar pensjonstilskota sine på pensjon for dei tilsette.

Sivesind er skeptisk til sjølve premissane for bruken av anbod, konkurranse og kommersielle aktørar på velferdsfeltet: at dette skal bidra til effektivisering og nyskaping.

– Det er gjort store studiar på dette i Storbritannia, Danmark og Sverige, utan å ein finn klare indikasjonar på slike effektiviseringsvinstar.

Usynlege kostnader

Det finst i dag ingen samla oversikt som syner vinstar og ulemper med å sleppe til kommersielle aktørar i velferdstenestene. Tilhengarane av slike aktørar viser gjerne til gode resultat for private barnehagar i brukarundersøkingar. Og den store bruken av kommersielle velferdstilbydarar kan i seg sjølv tyde på at kommunar sparer pengar på å setje bort ein del av tenestene.

På andre sida: Om kostnadskutta ikkje skjer gjennom nyvinning eller betre organisering, men i form av lågare løn til dei tilsette, har dette kostnader på samfunnsnivå. Da er bruken av skattekroner på private velferdstenester eit bidrag til å auke dei økonomiske skilnadene: Dei tilsette får dårlegare løn, medan utbytet frå selskapa i all hovudsak går til dei rike. Dette perspektivet blir borte om ein berre ser på kommunebudsjetta.

I 2000 skreiv det regjeringsoppnemnde Hovden-utvalet om dette spørsmålet i utgreiinga «Bør offentlig sektor utsettes for konkurranse?»: «Det bør skilles mellom kostnadsreduksjoner som følger av at private virksomheter får mer ut av ressursene, og kostnadsreduksjoner som følger av lavere lønnsutgifter. Det siste er, i et samfunnsøkonomisk perspektiv, omfordeling av penger, ikke besparelser.»