Politikk

Eva Aalberg Undheim

eva@dagogtid.no

Statane i verda rustar opp og brukte i fjor kring 23 billionar kroner på våpen og andre militære føremål. Som Dag og Tid skreiv førre veke, er det den største summen som er brukt på militærutgifter nokon gong.

Talet kjem frå ei oversikt laga av den britiske tenkjetanken International Institute of Strategic Studies, som òg syner at Russland i fjor auka forsvarsbudsjettet sitt med heile 60 prosent til 1150 milliardar kroner, medan USA brukte over 9500 milliardar kroner og åleine står for 40 prosent av forsvarsutgiftene i verda. Canada og dei europeiske Nato-landa samla auka sine forsvarsbudsjett med 11 prosent.

I Noreg auka forsvarsbudsjettet i 2023 med om lag 9,8 prosent, ifølgje regjeringa, og i år er det auka med nye 20 prosent, til 90,8 milliardar kroner totalt. Samla har forsvarsbudsjettet ifølgje regjeringa auka med 40 prosent sidan regjeringsskiftet i 2021.

Ingen nye midlar

Ifølgje Magnus Håkenstad, som er forskar ved Institutt for forsvarsstudium, inneber budsjettauken derimot ingen reelle nye midlar til Forsvaret og forsvarssektoren: Mesteparten går til Ukraina-bistand og pris- og lønskompensasjon.

I ein kronikk i VG nyleg skreiv Håkenstad at forsvarsbudsjettet utgjer ein om lag like stor prosentdel av det samla statsbudsjettet i dag som for tre år sidan – 4,8 prosent i dag mot 4,5 prosent i 2021 – og at forsvarspolitikken har stått «bortimot stille» sidan 2022, sjølv om politikarane gjev inntrykk av at han vert både satsa på og styrkt.

«Det er liten grunn til å tro at Forsvaret er sterkere nå enn for to år siden», held Håkenstad fram i kronikken.

– Hadde Forsvaret verkeleg vorte satsa på, skulle den relative delen av statsbudsjettet som gjekk til Forsvaret, ha auka med meir enn 0,3 prosenteiningar frå 2021, ikkje minst når auken også inkluderer Ukraina-bistand. Eg er sterk tilhengjar av å støtte Ukraina og meiner òg at den støtta burde ha vore langt, langt høgare. Men å blande Ukraina-bistanden inn i forsvarsbudsjettet, forkludrar berre forsvarsdebatten, seier han til Dag og Tid.

Prosent av bruttonasjonalprodukt brukt på forsvar i Noreg frå 1890 og fram til i dag. Grafen er henta frå NOU 2023:14, forsvarskommisjonen av 2021, og byggjer på ei samanstilling av ulike datasett frå nasjonale rekneskapstal.

– Forsvaret har truleg svakare stridsevne no enn for to år sidan.

Magnus Håkenstad, forskar ved Institutt for forsvarsstudium

Milliardar til Ukraina

Av årets forsvarsbudsjett på 90,8 milliardar kroner, utgjer 7,5 milliardar – altså rundt 8 prosent – støtte til Ukraina. Støtta inkluderer donasjonar, anten frå eigne lager eller frå forsvarsindustrien, og trening og opplæring av ukrainske styrkar.

Samla budsjettauke frå i fjor til i år utgjer samstundes 15 milliardar kroner. Og justert for prisstiging, kompensasjonar, tekniske endringar og inntektsauke er det snakk om 10,9 milliardar kroner meir, ifølgje regjeringa. Altså er det eit par milliardar til anna enn Ukraina-bistand og prisstiging.

– Er det då rett å seie at forsvarspolitikken har stått bortimot stille?

– Ja. Budsjettauken ser fin ut ved fyrste augekast, men dei store investeringane – stridsvogner, til dømes – vart vedtekne for lenge sidan, og auken har ikkje gjeve utslag i noka styrking av Forsvaret, svarar Håkenstad.

Tvert om kan det godt vere at den norske forsvarsevna er redusert, slik han ser det.

– Ja, isolert sett har Forsvaret truleg svakare stridsevne no enn for to år sidan. Det har ikkje berre å gjere med at vi har donert vekk utstyr til Ukraina, sjølv om det er ein del av biletet. Det kjem òg av at det vert øvd mindre i år enn i fjor, og mindre enn normalt, på grunn av pengemangel. I tillegg kjem det av at beredskapen vart styrkt hausten 2022, etter sprenginga av North Stream-røyrleidningane. Den førte til meir aktivitet og auka slitasje og utgifter i delar av Forsvaret, utan at det, etter det eg veit, er kompensert gjennom auka løyvingar, seier han.

Manglande milliardar

Forsvarsminister Bjørn Arild Gram har stadfesta at donasjonane til Ukraina går ut over Forsvarets eigne behov. I det årlege føredraget sitt i Oslo Militære Samfund i starten av februar sa han at Noreg no donerer «stadig mer også fra de beholdningene vi mener vi trenger å ha selv, og helst vil bygge videre opp, ikke sende fra oss», og at «vi går ned i beholdninger av blant annet våpen og stridsavgjørende ammunisjon i en tid hvor den sikkerhetspolitiske situasjonen er mer alvorlig».

Samstundes understreka han at det òg er fleire positive effektar å hente gjennom støtta, i form av innsikt, kunnskap og lærdom frå krigen som går føre seg, treningsaktivitet som byggjer kompetanse, og ein indirekte effekt ved at Noreg får modernisert delar av materiellet, fordi det som vert donert til Ukraina, må gjenskaffast.

– Bør Ukraina-støtta då sjåast heilt isolert frå forsvarsbudsjettet?

– Ja, eg meiner det. Sjølv om det å støtte Ukraina er det viktigaste vi kan gjere også for eigen tryggleik, synest eg ikkje vi skal seie at vi styrkar vår satsing på Forsvaret med dei midlane, når dei strengt teke ikkje går til Forsvaret. Så er det sant at vi skal kjøpe nytt og fylle opp av materiellet vi donerer vekk, men det er ingen automatikk i at det skjer. Og det har heller ikkje vore nokon hast med det, så det kjem til å ta lang tid, seier Håkenstad.

– Hovudpoenget mitt er at Forsvaret burde vore kraftig styrkt gjennom dei to siste åra, gjeve den tryggingspolitiske situasjonen, men at det har ikkje skjedd. I den noverande langtidsplanen, som kom for fire år sidan, er det vedteke ei rekkje satsingar som skulle vore gjennomførte no, men som det ikkje har vorte noko av på grunn av ressursmangel. Ifølgje forsvarssjefen manglar det mellom 50 og 80 milliardar kroner berre for å realisere planen som blei vedteken i 2020, seier han.

– Militærhistoria er full av døme på at det går å ruste opp veldig raskt om ein verkeleg vil.

Magnus Håkenstad, forskar ved Institutt for forsvarsstudium

Fleire råd

Forsvarssjefen er som kjent ikkje åleine om å be om monaleg meir pengar til Forsvaret. Den regjeringsoppnemnde forsvarskommisjonen, som leverte rapport i mai i fjor, kom til at det trengst både ei kraftig styrking av og store endringar i heile forsvarssektoren. Forsvarsbudsjettet burde aukast med 30 milliardar kroner meir årleg med det same, og endå 40 milliardar kroner meir årleg dei neste ti åra, altså 70 milliardar kroner årleg over ti år, ifølgje kommisjonen. I tillegg var rådet å auke, fornye og moderniserer materiell og eigedom, bygg og anlegg, og at det trengst meir folk i Forsvaret.

Både råda frå forsvarskommisjonen og råda frå forsvarssjefens ligg til grunn for regjeringa sitt arbeid med ein ny langtidsplan for Forsvaret, som er varsla å verte lagd fram etter påske.

Håkenstad meiner derimot regjeringa burde følgt tilrådingane frå kommisjonen og løyvt 30 milliardar ekstraordinært til Forsvaret alt i fjor sommar og deretter auka med 40 milliardar til i årets budsjett.

– Men er det ikkje betre å ha ein skikkeleg plan for vegen framover før ein går i gang med endringar?

– Jau, men vi har ein plan: den gjeldande langtidsplanen. Der er det framleis mange udekte behov. Det er heller ingenting det er for mykje av i Forsvaret i dag, og det er veldig mykje vi treng som det ikkje er grunn til å vente på. Mange prosessar tek òg lengre tid enn naudsynt. Til dømes vart det i 2017 vedteke å gjenopprette ein bataljon i Porsanger. Det arbeidet er kanskje ferdig neste år, tidlegast. Det vil seie at det tek nær ti år å lage ein bataljon i det norske forsvaret no om dagen, og ein bataljon er lite i den situasjonen vi no står i. Ti år er to verdskrigar. I normal fredsdrift burde det ta kanskje tre år, og ved ei forsering treng det ikkje ta meir enn nokre månader. Militærhistoria er full av døme på at det går å ruste opp veldig raskt om ein verkeleg vil, seier han.

– Svakare enn naudsynt

Håkenstad legg til at han ikkje har høyrt eit einaste overtydande argument for kvifor regjeringa ikkje har framskunda arbeidet med den nye langtidsplanen for åra 2024–2027 etter dei klare råda frå forsvarskommisjonen.

– Sjølvsagt finst det ein risiko for feilinvesteringar og bomkjøp ved å auke budsjetta raskt, men no byrjar vi i staden tydeleg å sjå risikoen ved å ikkje gjere det. Ikkje berre bidreg rike Noreg no direkte til å undergrave solidariteten i Nato ved å ikkje oppfylle målet om at alle medlemmer skal bruke 2 prosent av bruttonasjonalproduktet på forsvar innan 2024. Vi er òg militært langt svakare enn det som strengt teke er naudsynt, seier han.

Han syner til at langtidsplanen som skal leggjast fram etter påske, ikkje kjem til å tre i kraft før i januar 2025, og at løfta som då følgjer fyrst frå neste års statsbudsjett, truleg ikkje kjem til å verke skikkeleg før minst eitt til to år seinare.

– Kva hastar det mest å gjere noko med, slik du ser det?

– Luftvern. Det luftvernet vi har i dag, rekk ikkje til meir enn å dekkje hovudflystasjonen på Ørlandet og ein mindre base som Evenes. Kan hende kan det strekkje seg til eitt felt til. I ein krisesituasjon vil derimot hovudstaden og alle store byar, mesteparten av Nord-Noreg, flåtebasane i vest og mottakshamnene for allierte, alle vere utan vern mot åtak frå lufta, seier han.

– Når heile verda no rustar opp, kjem det til å verte rift om utstyrsprodusentane. Kor raskt kan betre luftvern vere på plass?

– Det veit eg ikkje, men det kjem til å ta fleire år. No hamnar vi jo i tillegg bak i køen. Regjeringa kunne til dømes alt i mars 2022 ha gått til Kongsberggruppen og Nammo, som produserer verdas beste mellomdistanseluftvern, og gjort det som trengst for at dei fleirdobla produksjonen av luftvern og også artilleriammunisjon. Då ville vi i tillegg hatt langt betre høve til å støtte Ukraina no. Å gjere det slik ville brote dei fleste innkjøpsreglane som gjeld til vanleg, men det er naudsynt no. Eit av hovudproblema no er at vi ikkje har klart å bryte ut av fredstidstankegangen.

Statsminister Jonas Gahr Støre vitja tidlegare i år ammunisjonsprodusenten Nammo på Raufoss. Forsvarsforskar Magnus Håkenstad meiner regjeringa burde gått til Nammo alt i mars 2022 og gjort det som trongst for å få fleirdobla produksjonen av mellomdistanseluftvern.

Foto: Heiko Junge / NTB

Ser mot Sverige

Ifølgje forsvarsministeren har regjeringa alt starta med å følgje opp tilrådingane frå forsvarskommisjonen. I Oslo Militære Samfund synte han mellom anna til at det er teke grep for å leggje til rette for allierte, at innsatsen for forsyningsberedskap er styrkt, at utdanningskapasiteten i Forsvaret er auka monaleg slik at ein raskare kan tilsetje fleire, og at Heimevernet og E-tenesta vert styrkt.

Ingenting av dette imponerer Håkenstad.

– Alle tiltaka er vel og bra, men det kunne vore gjort mykje meir og mykje raskare. Det vert påstått at Heimevernet vert styrkt, men det er berre vedteke ein auke på 500 soldatar. Slik budsjettsituasjonen er no, inneber det òg berre fleire munnar å mette. Det manglar alt utstyr, uniformer, våpen og øvingsmiddel.

– Kjem det berre av mangel på pengar?

– Eg høyrer til dei som meiner det er hovudproblemet, men det er òg dei som meiner dette kjem av eit dysfunksjonelt og dårleg styrt forsvar. Eg trur ikkje det er så ille. No har vi derimot hatt to år med storkrig til å setje Forsvaret i stand til å kunne ta imot meir pengar, og eg fryktar vi tek til å nærme oss ein situasjon der vi ikkje lenger har luksusen det er å kunne gjere ting etter fredstidsboka, seier han.

– I VG-kronikken ser du mot Sverige, som har auka forsvarsbudsjettet med 55 milliardar svenske kroner, meir enn 80 prosent, sidan 2021, og vil nå toprosentsmålet i år. Men svenskane brukte mindre enn Noreg på forsvar i utgangspunktet, og er no på veg inn i Nato, så auken kan vel forklarast i det lyset også. Er Sverige eit land det er naturleg å jamføre seg med?

– Ja, absolutt. Argumentet om at dei må ta i ekstra for å kome inn i Nato, er ikkje relevant for oss. Vi har òg forplikta oss til å bruke minst 2 prosent av BNP og til å ha eit oppegåande og kapabelt forsvar, slik også svenskane har. Sverige strekkjer seg mot begge måla og er langt føre oss når det gjeld å styrkje forsvaret, medan Noreg no byrjar å verte ganske akterutsegla samanlikna med både Sverige, Finland, Tyskland og til og med Danmark. At Sverige bryt 200 års alliansefridom, tyder jo òg på at svenskane faktisk ser situasjonen no som mykje meir alvorleg enn det norske styresmakter gjer.

Fryktar Trump

Då toprosentmålet vart sett i 2014, var det berre tre Nato-land som oppfylte det. I år kjem 18 av 31 medlemsland til å nå målet, har Nato-generalsekretær Jens Stoltenberg stadfesta. Noreg er ikkje blant desse landa, med mindre forsvarsbudsjettet vert plussa på monaleg i revidert budsjett i mai. I dag utgjer budsjettet om lag 1,8 prosent av BNP.

Ifølgje NRK nådde Noreg derimot toprosentmålet under pandemien i 2020 – då forsvarsbudsjettet var langt lågare enn i dag – fordi bruttonasjonalproduktet då gjekk ned.

– Er ikkje toprosentmålet nokså dårleg til å vurdere grad av satsing og styrking?

– Alle slike mål er upresise og grovkorna, men det er likevel det målet vi har forplikta oss til. Og det er det beste målet vi har for å motverke snylting og gratispassasjerverksemd. No er det vi som i mange tilfelle er gratispassasjeren, og det er frykteleg merkeleg – ikkje minst fordi ulempene byrjar å verte så gigantiske. Toprosentmålet er jo òg ein tommelfingerregel for kor mykje som trengst for å vedlikehalde forsvaret, altså halde det i same tilstand som det er. At vi ligg under, inneber at vi får eit stadig mindre og stadig dårlegare forsvar enn vi har hatt. Skal vi styrkje, må vi over 2 prosent, seier Håkenstad.

– Det er mykje diskusjon rundt Trump, som har skremt med at han ikkje ønskjer å hjelpe Nato-landa som ikkje brukar 2 prosent av BNP på forsvar. Kor mykje vekt skal vi leggje på slike signal?

– Svært stor. Etter mitt syn er risikoen for at Trump meiner det han seier, såpass stor at vi ikkje kan ta sjansen på noko anna. Toprosentmålet bør ordnast seinast i revidert budsjett i år, slik at vi ikkje står på lista over unnasluntrarland som Trump vil sitje med til hausten om han vert attvalt, seier Håkenstad.